信访处理行为的可复议性——基于《信访条例》有关规定所展开的解释

【出处】《法商研究》2011年第6期
【摘要】认定信访处理行为可复议性的要件是存在一个具体行政行为，该具体行政行为影响行政相对人的合法权益，且该具体行政行为有可决定性。信访类型可以分为批评、建议式信访和行政救济式信访。信访处理行为是行政机关针对信访的行政救济式信访所作出的一种处理。信访处理行为可以分为首次处理行为和第二次处理行为，在第二次处理行为中，又可以分为重复处理行为和改变处理行为。首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件。不履行信访处理的法定职责行为具有可复议性。当信访救济与行政复议救济发生竞合时，行政复议应当优先适用。
【关键词】信访处理行为；可复议性；行政复议；信访
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、引言

　　信访，它最初是人民群众的反映意见方式。[1]由于人民群众反映意见的内容有时与自己的权益有关，信访就逐渐分离出一种救济功能，到了上个世纪90年代之后，有时它甚至替代了行政复议、行政诉讼等行政救济制度。[2]多年以来，信访这两种功能杂糅在一起，难分难解，也产生出了诸多的法理与实务问题，如信访处理行为是否具有可复议性，就是一个存疑颇深的问题。由于这个问题与行政行为的可诉性之间关联紧密，因此，信访处理行为是否具有可诉性，直接影响到人们对它的可复议性认识与判断的方向。那么，法院对此的态度是什么呢？

　　（一）最高人民法院的“答复”

　　法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题，因信访案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍没有学会将政治问题转化为法律问题的技术，所以，它一直是持十分谨慎的态度对待之。到了2005年，最高人民法院终于给出了一个将涉访的行政争议案件“推出法院大门”的基本态度：

　　“信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”[3]

　　这个“答复”可分为两层意思：（1）对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”，最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由，把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这层意思与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是，（2）把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”挤出行政诉讼受案范围，最高人民法院却没有给出任何理由，令人玩味不尽：是没有理由可以给出，还是有理由不给出呢？为什么不重复一下（1）的理由呢？难道除了（1）的理由外还有其他什么特别理由？在我看来，最高人民法院在这里做了一个谜，但至今没有给出谜底。这个“答复”虽然是针对行政诉讼的，但是，行政复议机关在判断一个信访处理行为是否具有可复议性时，或多或少也已经受到了它的影响。因为，人们在讨论行政复议的可复议性时，总会与行政诉讼中的行政行为可诉性相比较，而信访处理行为在行政诉讼中是没有可诉性的。[4]但是，在实践中的个案显示，信访处理行为并非当然不具有可复议性和可诉性，[5]这个“答复”内容是有商榷余地的。

　　（二）指导性案例中的“要旨”

　　最高人民法院公布的指导性案例，在各级人民法院审判类似案例时应当参照。[6]这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指导性案例所承载的观点，或许可以找到它在上述“答复”中没有给出的谜底。在信访处理行为是否具有可复议性问题上，2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”（以下简称杨一民案）表达了它的观点：

　　“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复，申请行政复议，接受申请的行政复议机关作出不予受理决定，当事人不服该决定，诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的，人民法院不予支持。”[7]

　　在杨一民案中，最高人民法院确立了一个是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”的标准，用以判断信访处理行为是否具有可复议性。它的逻辑是，先把驳回当事人申诉的信访答复当作一种“重复处理行为”，然后再依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（5）项规定，得出了这种信访答复“并未对当事人的权利义务产生新的法律效果”之结论，所以它“不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”但事实是，信访答复并非仅限于“驳回当事人申诉”，[8]这个单一的标准是否可以判断信访处理行为的可复议性并非没有疑问。不过，对照“答复”的内容，我们可以发现最高人民法院在这个问题上的态度已经发生了重大变化：对信访答复可复议性或者可诉性需要考虑它是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。

　　上述最高人民法院的“答复”和“指导性案例”，虽然在信访处理行为是否具有可复议性问题给出了一个较为明确的判断标准，但是由于信访处理行为本身是一种多重性的行政活动，更需要从这种多重性着手，我们才能针对不同的信访处理行为作出是否具有可复议性的准确判断。

　　本文将先厘清“可复议性”的判断标准，然后基于《信访条例》的若干法律规范，结合个案，试图解释不同类型的信访处理行为与可复议性之间的关系，附带讨论不履行信访处理法定职责等相关问题。本文所要论证的基本观点是，信访处理行为是否具有可复议性，应当从可复议性的若干要件方面加以综合判断，而不能一概加以否定。需要说明的是，由于与信访、行政复议相关的官方文件当下仍然处于“保密”状态，本文所引用的如行政复议决定书等资料主要取自于官方网站、公开出版物等。这种选择性公开的官方文件资料它本身的代表性是比较弱的，因而也可能会影响到本文结论的可靠性。

　　二、“可复议性”之认定

　　（一）行政复议的功能定位

　　行政复议作为一种解决行政争议的行政救济制度，与行政诉讼之间的关系如何，影响到我们对“可复议性”的解释。关于这个问题，有学者从分析1990年《行政复议条例》的内容着手，得出了《行政复议条例》下的行政复议是行政诉讼的“配套制度”之观点：“1990年12月公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。……《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线。”[9]这个结论基本符合当时《行政复议条例》下的行政复议制度运行的实际情况。但是，1999年《行政复议法》已经改变了这种附属关系，并建立了一个相对独立于行政诉讼的行政复议制度：“《行政复议法》改变了原来配套制度的陈旧思路，以建立我国独立的行政复议制度为基本指导思想。一切制度性设计都从行政复议本身的性质和能力出发，为公民、法人和其他组织提供一个更有效率和更为便利的行政法律救济主渠道。”[10]我同意这一观点。《行政复议法》还新创设的“行政规定一并审查”制度，着眼于更为彻底地解决行政争议。[11]既然行政复议是一种独立解决行政争议的救济制度，那么它在面对行政诉讼制度时，也不必亦步亦趋。它可以依据自己的功能来确立“可复议性”的认定要件。

　　在行政复议程序中认定一个行政活动是否具有“可复议性”，需要以明确行政复议的功能作法理的铺垫，才可能得出较为可靠的结论。1999年《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这是讨论行政复议功能的规范基础。《行政复议法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于“保障和监督行政机关依法行使职权”之前，表明行政复议还是一种行政救济制度，而不仅仅是行政机关系统内部的一种自我监督机制。[12]如果为了突出前者的行政救济制度的功能，后者在相当程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，这或许更符合立法本意：“强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。”[13]2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”这部《复议条例》作为《行政复议法》的实施性法规在它的第1条中，进一步明确了行政复议的功能在于“解决行政争议”。虽然它与《行政复议法》第1条的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然没有发生实质性变化。且将行政复议的功能定位于解决行政争议，也与国家当下的社会治理大政方针一致。

　　（二）“可复议性”之认定要件

　　既然行政复议的功能在于解决行政争议，那么，“可复议性”的认定要件必须满足这一功能的需要。关于“可复议性”的认定要件，我们至少应当考虑如下三个方面内容：

　　1．行政复议的客体。《行政复议法》以“具体行政行为”为行政复议的客体，但它没有对“具体行政行为”作出一个明确的法律解释，以至于学术上纷争四起，难定一尊。一种较为权威的学理解释是，“具体行政行为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。”[14]根据这一解释，我们可以发现，具体行政行为其实包括了学理上通常所说的“行政法律行为”和“行政事实行为”两大部分的内容。之所以“具体行政行为”还包括行政事实行为，是因为有的行政事实行为也会影响行政相对人的权益。这部分行政事实行为符合这一解释的要求。

　　在实务中，是否存在影响行政相对人权益之事实，也经常被当作判断是否是具体行政行为的一个要件，如前述的“杨一民案”。又如，在吴述英等与信丰县人民政府行政复议不予受理决定纠纷上诉一案中，法院认为：“中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字（2004）4号文件：《关于‘一江两岸’一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》（以下简称答复），是针对‘一江两岸’被拆迁上访户吴述英等人提交的‘议题’涉及的问题作出的信访答复行为，它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据，本院应予支持。”[15]可见，可复议的客体是指包括了行政法律行为和影响行政相对人权益的行政事实行为在内的具体行政行为，在实务中是一种可以被接受的观点。如果行政事实行为没有给行政相对人产生权益上的影响，那么，它就不是具体行政行为。

　　2．受影响的权益是“合法权益”。《行政复议法》第6条第11项规定，行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。所谓“合法”，即符合现行法律体系。合法可以分解为“积极合法”和“消极合法”两种情形。前者为现行法律体系所认可，后者则是现行法律体系不否认，故“消极合法”本质上是“正当”的另一种表述。[16]所谓“权益”是权利和利益的合称，[17]它是指包括但不限于人身权、财产权的其他所有权益。与《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定相比，在行政诉讼中，被诉行政行为可诉性中的“合法权益”一般被限定在人身权、财产权之内。[18]虽然在实务中这一规定在某些个案中被突破，但在规范意义上它并没有完全改变。所谓“受影响”是“具体行政行为”对行政相对人为现行法律体系所认可或者不否认的权益状况，在法律上产生了减少、否定等情形。这种情形在事实上是否已经发生，暂且不论。

　　3．“具体行政行为”有可决定性。所谓可决定性，即依照现行法律规定，行政复议机关可以作出能够在法律上彻底解决行政争议的复议决定。如果行政复议机关对一个行政争议没有法定依据可以作出复议决定，那么，被申请具体行政行为就没有可复议性。比如，对上个世纪50-60年代因修建水库的移民等问题作出的信访处理行为，由于现行法律没有具体规定如何处理，复议机关也就无法作出复议决定。这样的信访处理行为是具体行政行为，但可以判断为不具有可决定性。

　　三、信访处理行为与可复议性

　　（一）信访的类型

　　《信访条例》第8条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一规定，信访类型可以分为：（1）批评、建议式信访。它包括反映情况，提出建议、意见等信访活动。这种类型的信访内容，通常与信访人个人权益没有直接关系，或者说，它是一种“公益性信访”。比如，若干村民通过信访批评本村干部官僚主义、形式主义的工作方式。因此，此种类型的信访，是国家与人民之间信息沟通的方式之一，也可以看作是人民参政议政的法定形式。（2）行政救济式信访，即投诉请求。[19]信访人为了自己的权益，向有法定职权的行政机关提出保护其权益的一种请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举，因此，它往往会与行政复议、行政诉讼等行政救济程序发生竞合。

　　信访的宪法依据可以上溯到《宪法》第41 条。该条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对照《宪法》的这一规定，它第1句可对应于“批评建议式信访”，第2句可对应于“行政救济式信访”。因此，《信访条例》可以看作是《宪法》规定具体化的行政法规之一。该条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一款的规定是前款的保障性条款，旨在落实前款规定的基本权利。基于对这一规定分析，本文获得如下一个结论：对于“行政救济式信访”，行政机关负有“处理”义务。它是程序法上“回复”义务，行政机关不作回复，将构成“不履行法定职责”。这样的解释也与《信访条例》第32条的内容相一致。因为该条明确规定，行政机关仅针对投诉“请求”才作书面答复，对其他信访并没有程序上的回复义务。因此，行文至此，本文给信访处理行为作定义如下：行政机关针对信访人的“行政救济式信访”——投诉请求——所作出的一种处理。

　　（二）信访处理行为：第32条

　　《信访条例》第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。” 如前所述，信访处理行为是为了回应信访人的“投诉请求”，因此，《信访条例》从处理主体（“有权处理的行政机关”）、事实认定（“调查核实”）、法律适用（“依照有关法律、法规、规章及其他有关规定”）和法定程序（“书面答复”）四个方面的要件——行政行为合法要件——作出规定，要求行政机关分三种情形作出信访处理。根据信访处理的内容，它可以分为：

　　1．首次处理行为。即行政机关针对信访人的投诉请求的事项，在法律上作出首次的处理。如钟惠霞不服中国银监会浙江监管局信访答复一案。在此案中，钟惠霞就中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为给其合法权益造成重大损失一事，向中国银监会浙江监管局投诉，要求依法处罚。中国银监会浙江监管局经调查核实之后，作出了“根据我们核查所掌握的情况，对照当时金融法律法规，没有证据表明中信银行杭州庆春支行存在构成处罚条件的违法行为；对日常工作中存在的不足，我局将通过监管谈话的方式要求其加强管理”的信访答复。钟惠霞不服此信访答复，向中国银监会申请复议，中国银监会依法受理并作出了维持被申请人答复的复议决定。[20]在本案中，钟惠霞以信访投诉的方式，请求中国银监会浙江监管局处理中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为。经调查核实，浙江监管局作出了“不予支持”的信访处理。在实务中，针对如钟惠霞这样的投诉请求，经调查核实如投诉请求成立的，则将投诉请求及调查核实的材料作为行政处罚立案的依据，随即启动行政处罚程序。

　　2．第二次处理行为。即针对信访人因不服其他机关已经作出的处理结果不服，经投诉请求，行政机关依法作出第二次信访处理。根据第二次处理行为内容上的不同，我们又可以把它分为：（1）重复处理行为。即不改原来处理的事实、依据或者结果的信访处理。如在陆某不服某区房屋土地管理部门信访答复案中，2002年5月，陆某对某区房屋土地管理局1994年5月就他父亲的房屋产权复查的结果提出信访。2002年6月该房屋土地管理局就1994年复查档案记载的事实及处理决定等有关情况对陆某作了说明性的答复并要求陆某履行1994年复查决定。陆某不服该答复提出行政复议申请。复议机关认为，对此类行政机关就历史遗留问题的说明性答复或重复处置行为不属于行政复议的范围。[21]在本案中，房屋土地管理局的“说明性的答复”，仅仅是对1994年一个复查结果的说明，内容上具有“重复性”。（2）改变处理行为。即行政机关改变了原处理行为的事实认定、法律适用或者处理结果，本质上是对信访事项作出了一个新的处理决定。

　　（三）信访处理行为：第34、35条

　　《信访条例》第34、35条分别规定了对依照第32条作出的信访答复的复查、[22]复核[23]处理行为。结合《信访条例》第32条之规定，答复、复查、复核构成了信访三级终结制。与前述“第二次处理行为”一样，行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上如果与被复查、复核的信访答复一致的，则为重复处理行为。如在刘某不服某省公安厅信访事项复核处理案中，2005年7月19日、26日，刘某两次到某公安分局信访，要求公安机关对黑社会人员假扮记者投毒一事立案侦查，并依法处理其母亲王某被打伤一案。某公安分局8月3日出具“已调查，证据不足，不予立案”的答复意见，8月28日出具“双方不能达成调解协议，建议到法院诉讼”的答复意见。在刘某到某省公安厅上访后，该省公安厅作出复核信访事项答复意见书，维持某市公安局的信访事项答复意见。刘某向公安部申请复议，公安部以不属于行政复议法规定的受案范围为由，作出不予受理决定。[24]在本案中，省公安厅“维持某市公安局的信访事项答复意见”，本质上是一种重复信访答复，没有改变原信访答复的内容。反之，如果行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上不同于被复查、复核的信访答复的，则属于改变处理行为。实务中个案不多见，但是规范性文件却有明确规定。如《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定：“复查（复核）机关按照下列规定做出复查（复核）意见：（1）处理（复查）意见事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、处理适当的，予以维持；（2）处理（复查）意见事实不清、证据不足、依据错误、处理明显不当的，责令办理（复查）机关重新办理或直接变更处理（复查）意见。”行政机关依照这一规定中的（2）作出复查、复核，即为改变处理行为。

　　还有一种特殊情形，即撤销处理行为，它在法律上消灭了被复查、复核的信访答复。如《山东省信访事项复查复核办法》（第204号令）第21条第3项规定：“被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复、提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。” 前述《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定中的“责令重新办理”，因它必须以撤销原答复为前提，所以本文将它可以归入撤销处理行为之中。

　　小结：结合本文第2部分“可复议性”要件的论证，本文的结论是，首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为三类信访处理行为符合行政复议的可复议性的认定要件，具有可复议性，而重复处理行为则没有可复议性。如下表：

　　鉴于行政复议的“可复议性”与行政诉讼的“可诉性”之间的差异性，从上述结论中我们可以推断，如果最高人民法院2005年关于信访是否具有可诉性的“答复”在行政诉讼中能够成立的话，那么它的适用范围是不宜扩展到行政复议之中的。

　　四、相关问题的展开

　　（一）不履行信访处理的法定职责

　　对于信访人的投诉请求，行政机关在法定期限内不作出处理的，则构成不履行信访处理法定职责。理由是，因如前所述，行政机关对行政救济式信访负有处理的回复义务。如在孔祥仁等74人不服温州市公安局投诉信未作答复一案中，复议机关认为：“根据国务院《信访条例》第22条和《公安机关信访工作规定》第23条、规定，公安机关对信访人的信访事项是否受理具有告知义务。《中华人民共和国治安管理处罚法》第78条规定“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人，并说明理由。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第38条第1款第(2)项“对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的24小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人。”温州市公安局在收到孔祥仁等74人以邮寄方式提交的投诉书后，未将处理情况告知报案人，构成行政不作为。”[25]本案中，虽然温州市公安局可能已经对投诉的事项作了处理，但它未依照《信访条例》第32条的规定书面答复信访人，构成不履行法定职责。

　　行政机关不履行信访处理法定职责，符合行政复议的可复议性和行政诉讼的可诉性要求，所以，信访人可以申请行政复议或者提起行政诉讼，这应属无争议。[26]但是，对不履行信访处理法定职责是否需要在走完三级信访程序之后，信访人才能提起行政复议呢？对此，在实务中也有法院持肯定意见。如在王丽华等不服湖州市人民政府行政复议不予受理争议一案中，法院认为：“原告在书面材料中提出征地拆迁补偿事项，原告作为被征地拆迁的当事人，在其向长兴县信访局口头和书面信访后，长兴县信访局按照《信访条例》的相关规定，已将信件转批由长兴县开发区处理。三原告在复议申请中所反映的有关征地拆迁补偿要求事宜属于信访部门办理的范围。原告如认为信访部门逾期不予答复或对信访处理意见不服的，则应当在规定时间向上一级机关提出复查。”[27]本文认为，因此时的行政争议不是信访答复内容是否合法，而是行政机关没有依法履行信访处理的法定职责，如要求这种情形也必须走完三级信访程序，信访人才能申请行政复议或者行政诉讼，可能与《信访条例》设置的“三级信访程序”要旨不合。[28]故本文不同意本案法院的观点。

　　（二）不予受理决定的可诉性

　　信访人对信访处理行为（包括不履行信访处理法定职责）申请行政复议，复议机关作出不予受理的决定，是否具有行政诉讼上的可诉性？本文认为，这一不予受理决定，同样因它不涉及到信访处理的实体内容，而是信访人在行政救济中的程序性权利之争议，应当属于行政诉讼的受案范围。如在原告孔祥仁等8 2人诉国家环境保护总局作出的不予受理行政复议申请决定一案中，原告于2005年6月15日向浙江省环保局提出《投诉书》，浙江省环保局将此事依照信访程序交由温州市环境保护局调查处理，要求温州市环境保护局将查处结果上报浙江省环境违法行为举报中心，并书面反馈原告。浙江省环保局对温州经济技术开发区的环保违法行为进行查处是其法定职责，但是浙江省环保局至今未作出处理决定，其行为已经构成不履行法定职责，故提出行政复议申请。2005年9月16日被告作出被诉决定，对原告复议申请不予受理。2006年6月1 日，法院作出判决，撤销被告中华人民共和国国家环境保护总局作出的环法[2005] 7号不予受理行政复议申请决定；责令被告中华人民共和国国家环境保护总局于本判决生效后6 0日内对原告孔祥仁等8 2人提出的复议申请重新作出决定。[29]本文认为，对于这类行政复议不予受理的行政案件，我们不能因为它涉及到信访，就想当然地把它们排除在行政诉讼的受案范围之外。分析这类行政案件的可诉性，关键在于把握它所涉及的权益是否属于行政诉讼法所保护的范围。

　　（三）信访与复议的竞合

　　信访人不是法律专家，所以，他可能会以信访的形式向行政机关申请复议。这种情况在实务中并非少见。如据“浙江省信访局副局长王宏介绍说，2010年，浙江省信访案件总量为398312件(次)，其中涉及行政争议的信访案件约占1/3左右，即13万件左右。而来自浙江省法制办和浙江省高级人民法院的数据表明，2010年，浙江省全省行政复议机关处理行政复议申请共4126件，全省法院共收一审行政案件4166件——即使排除重复信访、信访按人次计算等因素，也可以看出：大部分行政争议并没有通过行政复议、行政诉讼等法律途径得到解决，而是流向了信访。”[30]《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”根据这一规定，当信访的投诉请求与复议等行政救济程序发生竞合时，优先适用复议等行政救济程序。在这里，信访是复议等行政救济程序的补充。[31]所以，行政机关在收到信访后，需要如法官一样行使法律的“阐明权”，以引导信访人正确利用行政救济程序。

　　在传统上，信访如帝制时代的“京控”那样，具有权利救济的功能。我们必须承认，虽然行政诉讼、行政复议等救济制度是“科学”的，符合法治原理的，但它们也是有局限性的，如行政争议过了法定期限之后，当事人就无法利用这两种救济程序保护自己的合法权益。而在实质正义传统的支配下，以信访来补充这个缺陷，还是比较符合我国民众的普遍诉求的。只要在行政救济制度运作过程中，我们能够处理好信访、复议、诉讼之间的关系，信访在解决行政争议方面还是能够发挥它应有的补充性功能的。

　　五、结语

　　当下，我们不得不承认，信访是中国法治进程中一处难以抹去的“伤痛”。信访人“通过顽强的甚至是不计后果的努力去争取有利于解决自己问题的‘长官意志’”，[32]有时领导很生气，后果就很严重了。据“中国社会科学院有关课题组2007年初对560名进京上访群众的问卷调查表明，有71.05%的人认为地方各级政府对上访人的打击迫害更为严重，63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留，18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑。”[33]今天，当我们讨论信访处理行为是否具有可复议性时，必须关注到存在着上述这样的一个客观事实。

　　本文的全部努力在于阐明这样的一个道理：信访在解决纠纷功能方面是有限的，所以我们不应该在信访程序中人为地淤塞信访人转向其他行政救济的通道；适度地扩大信访人不服信访处理行为的法律救济类型与途径，是“国家尊重和保障人权”题中应有之义。“为川者，决之使导”，否则“川壅而溃，伤人必多”。治水如此，处理国家的社会稳定问题亦是如此。但实际情况往往是，一旦“稳定压倒一切”超过了经济、社会与人的发展渴求时，任何对现行制度作一点改进的尝试都可能会被视为“异端”，而维持现状则成为体制内所有人的共同使命。若果真如此，那么我们所处的肯定不是一个稳定而发展的正常社会。




【作者简介】
章剑生，浙江大学光华法学院教授，博士生导师。


【注释】
[1] 参见刁杰成编著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第33页以下。
[2] 参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
[3] 最高人民法院《〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》（[2005]行立他字第4号）。
[4] 汪庆华博士在实证调查研究表明，所有在方的法院对因信访处理收容和信访处理提起的行政诉讼或者不予受理，或者驳回起诉。参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第1页。
[5] 中国银行业监督管理委员会《行政复议决定书》（银监行复决字[2011]1号）；浙江省杭州市上城区人民法院《行政判决书》（[2011]杭上法行初字第17号）。
[6] 参见最高人民法院《关于案例指导工作的规定》（法发[2010]51号 ）第7条。
[7] 《最高人民法院公报》2007年第10期。
[8] 参见《信访条例》第32条。
[9] 于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期。
[10] 于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期。这一观点也获得了其他学者的认同：“行政复议与行政诉讼作为两大行政救济制度，其关系相当密切，但行政复议相对于行政诉讼并不仅是处于附属地位，其亦有自身独立存在的价值和意义。” 黎军：《行政复议与行政诉讼之关系辨析》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第325页。
[11] 参见《行政复议法》第7条。
[12] 参见张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第18页以下。
[13] 杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》（1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议）。
[14] 张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第53页。
[15] 江西省赣州市中级人民法院《行政判决书》（[2005]赣中行终字第19号）。
[16] 如《宪法》第50条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”
[17] 权利和利益之间究竟有何不同，学理上是有争议的。《宪法》第50条区别了“权利”和“利益”，但它需要作解释之后才能厘清。
[18] 《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定，行政相对人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为，可以提起行政诉讼。
[19] 这样的类型化也可以得到如下支持：《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。” 2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”
[20] 中国银行业监督管理委员会《行政复议决定书》（银监行复决字[2011]1号）。
[21] 青锋主编：《京津沪渝行政复议案例介绍与专家评析》，上海人民出版社2004年版，第137页以下。
[22] 《信访条例》第34条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”
[23] 《信访条例》第35条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。…… 信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
[24] 郜风涛主编：《行政复议典型案例选编》（第1辑），中国法制出版社2010年版，第45页。
[25] 浙江省公安厅《行政复议决定书》（浙公复决字[2007]2号）。
[26] 如北京市高级人民法院也是持肯定意见的。参见《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》（京高法发[2006]212号）。但是，在实务中也有复议机关认为这种情形不属于行政复议的受安案范围。如在刘国强不服泰安市人民政府信访复核请求不予答复案中，复议机关认为：“根据《信访条例》第35条第1款有关“收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见”的规定，泰安市人民政府对刘国强的信访复核请求应当在法定时间内作出复核意见。对于申请人的有关“要求被申请人依法成立信访复核机构并履行信访复核职责”的行政复议请求，不属于我机关受案范围，我机关不予审查。” 山东省人民政府《行政复议决定书》（鲁政复决字[2008]77号）。
[27] 浙江省湖州市中级人民法院《行政判决书》（[2009]浙湖行初字第4号）。
[28] 在王书成、金文琴、徐玉妹诉常州市天宁区人民政府行政复议决定一案中，法院并没有要求信访人必须走完三级信访程序才能提起行政诉讼。法院认为，“根据国务院《信访条例》的有关规定，常州市天宁区茶山乡人民政府应对上诉人于2000年8月至2001年11月期间向其反映的5个问题予以答复。上诉人就该乡政府不予答复的行为向常州市天宁区人民政府提出行政复议申请，常州市天宁区人民政府依法受理后，在查明有关事实的基础上根据《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规的相关规定责令常州市茶山乡人民政府在收到复议决定之日起5日内向申请人王书成，金文琴、徐玉妹的来信作出答复。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。” 江苏省高级人民法院《行政判决书》（[2002]苏行终字第095号）。
[29] 北京市第一中级人民法院《行政判决书》（[2006] 一中行初字第374号）。
[30] 《政协社法委：加强行政复议与信访、行政诉讼的衔接》，《人民政协报》2011年4月27日。
[31] 如青海省人民政府办公厅发布的《行政复议与信访工作联系规则》（2006）第4条规定：“信访工作机构对收到的信访事项进行审查，认为信访事项可以通过行政复议途径解决的，向信访人提出通过行政复议解决的建议；认为信访事项是应当通过行政复议途径解决的，应告知信访人依法向有关行政复议机构申请复议。” 浙江省台州市人民政府《关于加强信访和行政复议工作衔接的通知》（2010）第2条规定：“市信访局对涉及行政争议的信访事项，应进行如下审查：（1）是否属于行政复议的受理范围；（2）信访人与所涉及的具体行政行为有无利害关系；（3）是否超过法定的申请行政复议期限。市信访局经审查，认为所涉及的行政争议符合行政复议受理条件的，应在2日内将案件的基本情况通报给市政府法制办。”
[32] 应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，《洪范评论》第3卷第1辑，中国政法大学出版社2006年版，第193页。
[33] 于建嵘：《底层立场》，上海三联书店2011年版，第174页。