论强化政府环境责任——从浙江台州血铅超标事件说起

【出处】中国法学会
【摘要】浙江省台州血铅超标事故造成的严重后果，折射出公众环境知情权的缺失和政府环保履职缺位的现实。公众环境知情权的缺失，不仅公众的私人利益得不到充分保障，对于公共环境利益的维护也产生了消极影响。因此，环境公共当局应当主动或被动地承担起环境信息公开与告知的义务。在我国经济发展过程中，政府在环保问题上的决策失误和履职懈怠是导致环境事故频发的关键因素。因此，政府不应当再以“环境监管者”身份存在，期待在《环境保护法》的修改过程中明确政府环境责任，促进政府积极环保履职，落实政府环境责任。
【关键词】环境污染事件；环境信息公开；政府环境责任；环境保护法
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、问题的提出：浙江台州血铅超标事件

　　2011年3月中旬以来，浙江省台州市路桥区峰江街道部分村民陆续发现血铅超标，引起社会广泛关注。据路桥区3月27日召开的新闻通气会上发布的消息，截至26日下午5时，峰江街道上陶村等3个村庄共检测597人，血铅超标168人，其中儿童53人，需要驱铅治疗3人。超标者年龄最大的70岁，最小的才14个月[1]。通过台州市环科院等专家调查认定，这是一起由台州市速起蓄电池有限公司（以下简称速起公司）引起的铅污染事件，当地村民血铅超标与速起公司含铅污染物特别是含铅粉尘废气排放有直接关系[2]。在这起严重的“血铅事件”中，有两个方面的事实值得我们关注和深思：第一，村民长时间以来对于工厂的污染信息知之甚少，铅中毒是一个日积月累的过程，根据路桥区当地村民血铅超标的人数、范围和铅中毒程度来看，这家厂的污染应该持续了很长时间。但是这些相关的环境信息，无论是速起公司，还是当地的环保部门，从未告知过生活在工厂附近的村民。第二，这家蓄电池企业2003年通过环保和开业审批，2005年建成投产，至今已经有6年历史，事实上工厂距住宅最近处不到5米[3]，6年以来，这家环保部门重点监管的企业竟然相安无事，当初如何获批，至后如何监管，不得不令人费解。

　　尽管事后积极亡羊补牢，但秋后算账不如未雨绸缪。这起严重血铅超标事件事实上涉及到公众环境知情权和政府环境责任，笔者认为有必要对几个问题进行思考：其一，公众环境知情权在中国真正存在吗？其二，如果说公众拥有环境知情权，那么谁是保障公众环境知情权的主体？政府在其中充当什么角色？其三，如果强化政府环境责任，如何确保机制长效？

　　二、环境信息公开：对公众环境知情权的呼唤

　　记者在调查中发现，速起公司是列入路桥区环保部门的重点监管企业，环保部门在此前进行的多次环保检测中，却从未公布其有检出违规超排的行为。路桥区环保分局局长对此的唯一解释是：日常的检测没有检出排放超标，是因为平时的检测项目中没有涉及大气的检测。他说，“每年也不定期对速起公司进行监管，但没有发现问题，也没有接到过群众的投诉或举报。”[4]这样的解释，显然难以服众。长此以往，在缺乏环境知情权的法律制度下，公众的生命、健康、财产等私人利益不可避免地会遭受环境污染事故的损害，这也是需要特别强调环境信息公开的原因。

　　与国外注重环境保护的国家相比，我国对于公众环境知情权显然过于漠视。从总体上看，只有在《环境保护法》和一些单行的环境污染防治法当中有关于政府环境信息公开的义务和排污企业在特殊情形下的环境信息公开义务。如《环境保护法》第11条第2款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”；第3l条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。”

　　环境法律上对政府环境信息公开规制的缺失和长期对公众环境知情权的漠视，往往会从以下三个方面表现出来。

　　第一，“人们有权利知道环境的真实状况。”如果公众不能充分了解环境状况与其生活健康之间的关系，不能及时有效地获得相关环境信息，就不能清楚地知道自己生活在一个怎样的环境之中，更不可能警惕一旦环境污染事故发生该采取怎样的预防措施。在这起“血铅事件”中，绝大部分村民不知道铅超标是由于含铅粉尘废气排放引起的，据记者了解有些村民甚至是强制被检查的。这很显然，村民对于工厂超标排放信息知之甚少，更不了解自己所承受的环境风险。由此可见，公众只有充分掌握生活周围的环境信息才能及时采取适当的预防侵害措施，也才能更充分地保护健康权、人身权和财产权等私人利益免受侵害。

　　第二，环境污染对公众的人身权财产权的侵害有的是突发性环境污染引起的，但更多的是经过长期的积累而产生的结果。上陶村民丁美菊表示环保部门事后也承认，他们3年前就发现上陶村的土地有毒了，并要求速起公司进行整改。“但环保部门和街道并没有把这些信息及时告诉我们”，这直接导致村民仍继续在有毒的土地上种植粮食、蔬菜，并最终引发了上百名村民血铅和镉超标的严重后果[5]。显然，如果有关当局能及时向当地有可能遭受污染危害的公众发出信息，则有可能大大地减少对公众私人利益的损害；反之，可能遭受环境污染危害的公众不能及时获知相关信息，无法及时采取有效措施，则会大大地增加其私人利益的损害。

　　第三，公众的力量有助于政府环境责任的落实。环境知情权除了维护公众自身利益与环境公共利益外，还具有对政府是否真正履行环境保护职责的监督作用。然而，监督者与被监督者之间却存在着严重的环境信息的不对称，作为被监督的政府及其公职人员，显然不一定愿意主动将环境信息向公众公开；另一方面，由于环境信息非常广泛，也并非需要所有的环境信息都要由政府向公众主动公开，这样，既加大了公开环境信息的成本，也往往使公众沉溺于环境信息的大海之中[6]。修订后的《环保法》应当要求各级政府环保部门依法编制政府环境信息公开目录，向社会公开政府环境信息，并为公众获取政府环境信息提供便利。在公开的政府环境信息中，应当包括政府环境执法信息[7]。

　　三、政府责任的缺失：公私利益保障的失衡

　　在这起“血铅事件”中，众多媒体在关注公众环境知情权的时候，都将视线集中在速起公司上，对于始终能够掌握大量环境信息的政府却提之甚少。

　　首先，要明确的是，实现公众的环境知情权，环境公共当局要承担最主要的环境信息公开的义务。因为根据测算，政府部门(行政机关)掌握着全社会信息资源的80％以上。如果政府不承担起信息公开责任，一般公众是很难真正享有与充分利用本由公众创造并提供，属于全民与全社会所有的信息资源。只有政府作为知情权的义务主体，才能使公众的知情权得以实现[8]。因此，各国的信息公开法以及环境信息立法在确定环境知情权的义务主体时，主要指的就是掌握大量环境信息的环境公共当局[9]。当然，这里对环境公共当局的理解应当作广义的理解，除了专门的环境监督管理机构，还包括其他依法定职权拥有相关环境信息的机构及其他承担公共环境行政职能的非政府的组织等。如欧盟《奥胡斯公约》第2条对“公共当局”的界定非常细致，它几乎囊括了所有拥有公共环境信息的部门或个人，这在公共行政社会化的今天富有现实意义，它对完善我国公众环境知情权具有借鉴作用。

　　其次，正如马克斯·韦伯所言，“法律保障的不只是经济利益，而是极其多样的利益。”[10]环境公共当局在公开环境信息的时候，经过利益衡量，尽可能地完整和全面地公开环境信息。从各国信息公开法的立法实践来看，主要是规范公开信息义务主体——政府应申请的公开信息的行为，忽视了环境信息公开义务主体根据法定要求主动披露的环境信息。环境信息对于每个公众都有密切的关系，它直接关系到公众的生命、健康和财产等利益的保护，同时，维护公众的基本权利也是政府应尽的职责。

　　再者，建立了信息公开法律制度的国家，都是在调整因公开所获得的利益和因不公开所被保护的利益的基础之上来对公众知情权进行适度的限制，以公共利益的维护来限制环境知情权[11]。事实上，在环境污染事件出现以后，对于环境信息的公开例外可能更多地表现为公共利益的维护对公众环境知情权的限制。由于公共利益概念在现实中的模糊性，往往总为政府所滥用，成为其隐瞒或遗漏重大环境信息的借口，在这起“血铅事件”中表现得非常明显。据报道，三年前，有关环境监测机构曾监测到速起公司所排放的废气含铅指标超标，但并没有积极主动全面公开环境信息，而是有意隐瞒。另外，《民主与法制时报》报道，2007年5月，浙江省地质调查院开始在峰江街道和新桥镇展开土地质量调查。经过3年的土地质量调查，形成了一份《峰江地区基本农田质量调查工作报告》。该《报告》称：“该地区土壤普遍已遭受严重的镉、铜等重金属和多氯联苯等有机污染物的复合污染，显著影响了土地质量，并带来显著的食品安全问题。[12]在该“血铅事件”的后续报道中，也不断爆出有关知情部门对环境污染信息闭口不谈的不当行为。有关部门为什么要隐瞒重大环境信息呢?是否属于环境信息公开的例外呢?政府在环境污染事件出现后没有全面公开环境信息，是因为他们看重的是代表本地区或本部门的小公共利益，而置范围更大的人们生命和财产利益于不顾。因为，该企业是政府招商引资的大项目，为本地区带来了巨大的经济利益。所以这家“黑心企业”竟然能相安无事存在6年之久。不可否认，当环境污染事件发生后，政府在涉及到环境信息的公开中，总会面临着不同利益的冲突与协调问题。处理这种冲突的基本原则应当是私人利益服从公共利益，小的公共利益依附大的公共利益[13]。

　　四、强化政府环境责任：对《环境保护法》修改的期待

　　（一）立法现状。我国现行《环境保护法》总体上明显存在重政府环境权利轻政府环境责任的缺陷。第三章以第十六条规定地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量为统帅, 对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制, 这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性, 无法对政府不履行相关义务追究法律责任, 而其他章节规定的政府环境权力因此成为没有限制的权力, 权力的滥用成为一种必然[14]。

　　与此同时，我国现行《环境保护法》中有诸多条款被后来的其他环境保护单行法律所延伸和细化，从而出现“空心化”问题，利用这些被“空心化”的条款可以反证那些未被“空心化”条款在环境保护事业当中所起的基础性作用。正是由于有了这些"基础性"规定，《宪法》当中关于政府环保职能的规定得以落实，环保事业的法律基础得以充实，初步实现了政府环保履职的制度保障。

　　因此，如何解决“空心化”问题，如何确保基础性作用，如何强化政府环境责任的制度设计是关注的重点。我们所期待的正是一部以规范和制约政府环保履职为重心，以建立并完善环保主体间互动为中心的法律。

　　（二）在决策中强化政府环境责任。《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”但是，纵观中国环境保护现状，仅有此规定远不足以从根本上解决中国的环境问题。如果政府在作出其他具体的决策时并不考虑可能对环境造成的影响，而这些决策本身又极有可能对环境造成巨大的破坏，那么环境保护规划只会落空。环境决策往往涉及到相当广度的利益冲突与平衡，造成环境决策上裁量空间扩大，容易导致验证困难和决策拖延现象[15]。由此引发许多地方政府出于片面追求经济利益的目的，弃环境的承受能力于不顾，过分依赖高耗能、高污染行业来推动GDP增长，导致环境问题不断严重, 还大大降低了政府的公信力。

　　速起公司是重要的招商引资项目，但是不难发现政府在招商引资行政决策过程中就埋下了环境安全隐患。类似这种政府决策缺乏环境影响方面的前瞻性而出现的环境问题纷至沓来，明明是政府的失误，却要让企业、公民承受后果，长此以往，不但环境问题无法解决，损失惨重，政府的公信力又将何在。因此，应当建立环境与发展科学决策机制。例如，建立环境与发展综合决策制度、环境咨询委员会制度、环境保护联席会议制度、重大决策建议的环境影响论证制度、重大环境影响的行政决定和规划备案制度、主体功能区划制度、环境功能区划和生态功能区划制度、区域和流域生态保护规划制度等[16]。旨在通过新的《环境保护法》作出明确的规定，在招商引资行政决策过程中，政府应当公开可能对环境产生不利影响的信息，利用程序正义尽最大可能确保对环境利益给予充分的关注与考量。

　　（三）强化监督，落实政府环境责任。现行《环境保护法》的一大缺陷，就是缺乏对政府环保履职的有效监督。只有确保政府积极环保履职，才能切实落实政府环境责任。近年我国不断发生的重大环境事件表明，在经济发展过程中，企业或个人的行为并不是引发环境事件的关键，地方政府的“唯GDP”发展观导致在发展与环保问题上的决策失误和政府环保履职懈怠才是制约我国环保事业发展的根本症结所在。政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因[17]。

　　落实政府环境责任，重在制度约束。中国传统的行政治理架构有两大结构性特征，一是从中央到地方的财政分成体制，二是上级对下级的政绩考核机制。这种独特的激励与压力型行政体制，一方面造就了中国改革开放以来三十多年经济高速增长的“奇迹”，另一方面，也是同时期环境状况持续恶化的的主要推手[18]。环保领域政府之所以失灵[19]，即根源于此。“解铃还须系铃人”，因此，《环境保护法》的修订应当从制度入手，以制度规范强化落实政府环境责任，明确规定政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度。在政府环保履职内部监督制度方面，《环境保护法》应当规定约谈和环保履职行政建议制度、上级政府督办和代办制度。在政府环保履职外部监督制度方面，《环境保护法》应当规定信息公开制度、人大监督政府环保履职制度、环境公民诉讼制度等[20]。

　　在一些民主制度健全的国家，议会除有权要求政府每年向议会提交环境质量报告和有关环境保护政策和措施的专门报告外，对于一些有争议的政府环境措施的制定和实施、工程项目的建设，议会还可以要求政府首脑或主要负责人接受专门质询或调查，并且有权以议员或者专门委员会报告的形式对政府的行动做出评价，甚至有权对政府计划进行否决[21]。在我国，各级人民代表大会是各地方的权力机关，各级人大有权力也有能力对政府实施有效监督，但很长一段时期以来，人大的监督职能发挥的并不十分充分。实际上，在我国宪法和各级人民代表大会相关组织法均已规定了人大代表或常委会组成人员在人大召开期间对政府及其各部门享有质询权的情况下，应当进一步强化人大的监督职能，使其监督权力进一步制度化、常规化、持续化。因此，我国在修订《环境保护法》时，应当注意扩大和平衡对环保法律主体的覆盖面，对这三者，尤其是对政府和“第三方主体”的法律地位和作用做出原则性的规定，为三者充分发挥各自的作用并形成良性互动提供完善的制度保障[22]。借用“第三方主体”的政治影响力给政府环保履职施压不失为一种值得借鉴的强化外部监督的有效方法。




【作者简介】
钱水苗，男，浙江大学光华法学院教授；傅颖，女，浙江大学光华法学院硕士研究生。


【注释】
[1]//www.chinanews.com/jk/2011/03-29/2938874.shtml
[2]//news.sina.com.cn/green/news/roll/2011-03-28/104522193549.shtml
[3]按照有关规定，电池厂这类有重金属污染可能的企业起码要建在距离居民区500米外的地。
[4]//news.sina.com.cn/green/news/roll/2011-03-28/104522193549.shtml
[5]同上
[6]朱谦,突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究[J],法律科学(西北政法学院学报),2007（07）
[7]徐丰果,确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来！[J],绿叶,2011（01）
[8]赵正群,得知权理念及其在我国的初步实践[J],中国法学，2001（03）
[9]王华等,环境信息公开理念与实践[M]中国环境科学出版社,2002版,26-27
[10][德]马克斯?韦伯,论经济与社会中的法律[M],张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,32～33
[11]//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/ html/1040/2011-04-18/content-56922.html
[12]同上
[13]朱谦,突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究[J],法律科学(西北政法学院学报),2007(03)
[14]钱水苗,政府环境责任与《环境保护法》的修改[J],中国地质大学学报(社会科学版),2008,(03)
[15]叶俊荣,环境政策与法律,中国政法大学出版社,2003年版,85-86
[16]//wangxi7701.blog.163.com/blog/static/106665472201152091828301/
[17]杨朝飞,《环境保护法》修改思路[J],环境保护,2007(02)
[18]黄宗智,改革中的国家体制：经济奇迹和社会危机的同一根源[J],开放时代,2009(04)
[19]王曦,论新时期完善我国环境法制的战略突破口[J],海交通大学学报（哲学社会科学版）,2009(02)
[20]//wangxi7701.blog.163.com/blog/static/106665472201152091828301/
[21]吴义太，我国政府环境信息公开法律问题探析[J]，江西社会科学，2010（04）
[22]//wangxi7701.blog.163.com/blog/static/10666547220113283551276/