依法行政的历史考察

发布日期：2003-11-17 文章来源：互联网

　　摘要：本文首先对英国、美国、法国、日本及中国依法行政的发展演进历史进行考察，进而分析总结出西方发展国家依法行政的共同演变趋势，在此基础上提出了对我国依法行政的启示。

　　关键词：法治、依法行政、行政法治、法治行政、历史考察

　　引言

　　虽然依法行政已经成为当代中国官方和民间日常生活中不可或缺的话语，但关于“依法行政的历史考察”这样的论题学界几乎没有人给予必要的关注。其历史发展形成过程中的很多不确定性要素给探寻这个问题带来了很大的困难。困难大并不意味着就应放弃对它的研究。

　　我们知道，依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。

　　十七、十八世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想家提出了“分权与制衡”、“民主与法治”等一系列政治主张，英国的宪章运动、法国的资产阶级革命、1787年美国宪法的颁布等，主要资本主义国家都逐渐走过了从权力支配法律到法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人民主权，以代表民意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由此产生并发展起来。笔者以为，依法行政首先应当是一种观念，进而才逐渐形成一系列的具体运行制度。这种观念形成的历史现在没有一个定论，但我们相信，它应当来源于法治的确立。在我们的分析过程中，也曾努力通过寻找到一个标致性的历史事件或一个代表性的历史人物来作为依法行政产生的源头，其结果却是相当困难的，以至于我们相信依法行政制度的形成历史可能是各种相关制度综合的一个结果，比如依法行政的发展历史与民主政治、法治观念、人民主权理论等都有相当的关系，我们甚至于想到，这个结果可能是很偶然的因素，介于此因，我们选择了这样的路径——通过对各主要西方发达国家依法行政制度的形成发展历史逐一进行考察，以希通过这种实证分析方法所观察到的层面让读者从中得到一些有益的启示。再者，由于现代意义上的行政法是与依法行政同生同发展的，行政法的发展变化即是依法行政的发展变化，即依法行政与行政法在本质上具有同一性，是互动式前进的。所以，我们对依法行政的历史考察主要从行政法发展轨迹的角度切入。

　　世界各国对依法行政的称谓有较大差异，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包括在“法治”原则之内，法国称为“行政法治”，德国称为“依法行政”，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”，我国称为“依法行政”。

　　以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政的历史演变轨迹形成了普通法系行政法的发展历史和特点；以法德为代表的大陆法系国家，承认行政法较早，其依法行政的历史演变轨迹形成了大陆法系行政法的发展历史和特点；日本早先深受法德行政法理论的影响，二战后又接受了英美法治传统和法律制度，其依法行政的历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。上述各国依法行政的具体制度既有鲜明的个性特色，又有深层次的共性特征。无论是差异还是共性，均有其深刻的历史渊源和国情基础，其不同的历史发展模式均符合各国国情，适应各国的民族传统、法律传统、政治体制及社会经济状况，是最适合本国的模式。笔者认为，研究依法行政的历史演变，尤其是上述法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。因此，本文拟以英、美、法、德、日及我国为考察对象。

　　西方国家依法行政的历史考察

　　一、英国

　　在英国，依法行政是议会主权原则和法治原则在行政领域的应用。

　　15世纪末至17世纪前期，英国处于都铎王朝和斯图亚特王朝前期，国内实行高度的君主专制，国王权力很大。这一时期的王权思想与法国行政法相当吻合，当时的枢密院（Privy Council）星法院（Star Chamber）就类似于后来的法国国家参事院和行政法院。星法院是普通法院之外依国王特权设立的和政府密切联系的特别法院，这个法院主要受理公法性质的诉讼，施用严刑保护国王利益，迫害持反对意见者，因此受到普通法院和法学家的反对。同时，由于星法院的不良影响，特别的行政法庭在英国人的心目中成了行政机关专横权力的象征。枢密院则是辅助英王行使立法权、行政权和司法权的最高政府机构。17世纪英国资产阶级革命时，普通法院和议会结成同盟对国王进行斗争议会取得了胜利，国王的特权受到了限制。结果，1642年废除了星法院和除大法官法院外的其他特权法院，1688年取消了枢密院的许多行政权力，全国只有普通法院受理公法关系和私法关系所发生的一切诉讼。在地方上，行政权力主要掌握在治安法官手中。治安法官同时是行政官吏和司法官吏，行政权和司法权不分，行政职务的执行经常采取司法形式。由于治安法官同时是行政官吏和司法官吏，所以中央对地方的监督主要通过法院来实施。在星法院未被撤销以前，中央对地方的监督主要通过星法院来行使，星法院发出提审状、禁止状和执行状等特权状，撤销治安法官的决定，命令治安法官为一定的行为或不为一定的行为，这些监督权属于行政诉讼的范畴。此外，枢密院可以对治安法官实施惩戒和撤职。在星法院被撤销、枢密院的行政权力被削弱后，中央对治安法官的监督完全由普通法院来行使。

　　因此可以说，到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统，并建立起了近代意义上的依法行政。同时，“否认公法、私法之分对于英国法学家来说在实际上就成了传统”。[1]

　　18世纪是英国法治的全盛时期，普通法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构，为其监督政府依法行政奠定了基础。

　　19世纪，依法行政的发展与国家权力的扩张并驾齐驱。行政机构迅猛发展，继1832年的《济贫法》和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。普通法院随之将司法审查扩展地应用于对这些新机构和官员的控制。到19世纪结束的时候，传统依法行政在英国已经树立了稳定的根基。

　　因此，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念。英国法学家戴西（A.V.Dicey）在1885年的《宪法研究导论》一书中指出：在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droit administratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（the rule of law），……专就droit administratif这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面含义而言，“administrative law”算是最相称的译法，但是如果没有进一步的解释，英国的法官和律师们仍不知其为何物。……在英国以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理在事实上尚未为人所知。[2]这就是戴西命题——“英国不存在真正的行政法”。

　　戴西之所以认为英国不存在真正的行政法，主要是因为他认为法国代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础之上的。具体为：1、行政法属于公法范畴，是调整政府与公民关系的特殊法律，这种法律有别于调整公民相互之间关系的一般法律；2、涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管辖并独立作出裁决，普通法院无权管辖；3、行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益，普通法院无权对行政官员的违法行为进行监督和控制。[3]而这些都与英国的法治原则不相容，法治意味着：1、法律的至上性，一切独裁、特权、专横的自由裁量权均应予以摒弃，任何公民除非违法而不因其他情形受到惩罚；2、法律面前人人平等，行政官员执行职务的行为与公民的私人行为一样适用同一法律受同一法院管辖；3、宪法不是公民权利的渊源，公民权利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是宪法的基础。[4]

　　因此，从上述观点可以归纳出英国的依法行政是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：1、行政官员同普通公民一样，遵守同一种法律（普通法）；2、服从同一种法院（普通法院）管辖。在此基础上，韦德（H.W.R.Wade）对英国传统的依法行政作了四项权威的概括：1、政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院；2、政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；3、对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；4、法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。[5]

　　根据戴西的上述观点，后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，存在一种与戴西的法治和行政法观念相契合的“私法模式”的行政法[6].这种行政法的性质之所以是私法性质的，是因为它试图将私法精神与规则适用于行政法，即行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。因此，这种行政法是一种以普通法为基础、以普通法院为中心的狭义的行政法，它排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权和特权，主要是一种控制政府权力的法；这种行政法将自身的范畴限定为有关正当程序和司法审查的法律；这种行政法主要由宪法原则、判例和习惯组成，这事实上漠视或排斥委任立法、行政司法以及福利社会中“积极行政”领域中的法律问题。

　　自20世纪开始，由于行政权力的加强，行政机关对各项活动的干预增多，行政法已逐渐被人们所承认和重视。戴西在其1915年发表的《行政法在英国的发展》一文中虽然仍坚持英国法治的优越性和他的法治理念不需要修改，但承认了英国开始出现行政法现象。[7]同时，一批年轻的学者也逐渐摆脱戴西学术观点的影响，认为英国存在行政法，并树立起了自己的行政法概念。詹宁斯（W.I.Jennings）认为行政法是关于公共行政的全部法律，是公法的一个部门，其内容除行政诉讼外，还包括行政机关的组织、权力、义务、权利和责任。[8]韦德（E.S.C.Wade）和布拉德利（A.W.Braolley）认为行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或简言之是关于公共行政的法律。根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业以及各种基于社会的、经济的、环境的原因而对私人活动施加控制和管理的法律。并推导出行政法具有三个功能：1、以国家和整体利益的名义，由法律创设并赋予行政机构执行有关公共政策的权力，以促进政府任务的完成；2、调整行政机构相互之间的关系；3、调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。[9]由此可以看出，这是一种“公法模式”的行政法，并且关于其上述第三个功能的法律就是“私法模式”的行政法。这种行政法的性质之所以是公法性质的，是因为：它是有关行政的法，决定行政机关的组织、权力和职责；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服务为价值取向；倡导发展独立的公法体系和行政法院体制；强调政府管制和广泛的行政自由裁量权。

　　“公法模式”的行政法，其理论的产生是20世纪英国行政法发展的必然结果。

　　在20世纪初，为了缓和阶级矛盾，英国开始实行社会立法。在一战前夕，为了解决老年津贴、失业保险和国民健康保险等立法中所发生的争端，英国成立了一些行政裁判所。在一战中及战后，政府为了应付经济问题和社会问题，委任立法增加。这种情况引起了英国法学界中保守主义者的忧虑，他们认为委任立法和行政审判权侵夺了议会和法院的权力，违反了宪法的精神。1929年首席大法官G.休厄特（G.Hewart）发表了《新专制主义》一书，指出：英国正经历行政的法律虚无主义的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老斯图亚特专制政治的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。[10]在这种情况下，1929年，英国政府成立了一个由多方组成的部长权力委员会，调查和研究委任立法和行政审判权问题。委员会于1932年提出报告，承认委任立法和行政审判权是当代行政所必需，但是提出了一些改进意见。[11]这些意见后来促成1946年《法律文件法》和1947年《王权诉讼法》的颁布。

　　二战后，由于政府对社会生活和经济生活的干预更加积极，实施社会安全立法。行政裁判所大量涌现，重新引起了法学界的讨论。舆论界对于政府在决定政策或解决行政争端时的调查程序也提出批评。1955年，政府成立了弗兰克斯委员会，研究行政审判与公开调查问题。委员会于1957年提出报告，认为：作为司法体系的一种补充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必须坚持公开、公正、公平的原则；对于行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通过特权令审查的形式，都应保持下来并有必要拓展和加强；成立一个由法律界人士和非法律界专家（占多数）组成的常设的裁判所委员会，作为经常性的一般监督机构监督各种裁判所的组织及其活动程序。[12]这些建议直接导致了1958年《行政裁判所和调查法》的颁布。

　　弗兰克斯委员会的报告只是对行政裁判所和公开调查的改进提出意见，没有讨论这种程序以外的政府权力行使问题，也没有对公民因“不良行政”[13]而受到的损害提出补救办法。1961年，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这两个问题提出了一个称为“公民与行政”的报告，建议：除涉及重大政策外，人民有权对行政自由裁量问题向裁判所申诉，设立一个有普遍管辖权的裁判所受理申诉；设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。1967年，通过《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。[14]

　　自然公正原则是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的“最低限度”的程序原则。它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官；听取对方的意见。这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。早在20世纪以前，这一原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，但是从20世纪20年代到60年代初，这一原则在行政领域被严重削弱，因为，二次大战战时的紧急状态赋予行政机关许多不受该原则约束的特权，并且通过司法限制行政权以保护个人被认为是有悖于公共利益的。1963年上议院对里奇诉鲍德温[15]案的里程碑式的判决使司法自我节制主义转向司法积极主义，自然公正原则重新受到重视并广泛地适用于行政领域，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。

　　1976年英国法律委员会就司法审查的形式和程序提出了一个报告[16]，根据该报告，1977年通过了《最高法院规则》第53号令修正案对司法审查程序进行了改革：强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序中达到“互相交替、互相补充”的效果；相应地保证了公共机构的效率免受不负责任的长期诉讼的影响。后来第53号令修正案又做了一些相应的修改。

　　1973年英国正式成为欧共体成员国，这标志着英国行政法由本土化向世界化迈进。欧共体法主要是由行政法规则构成，欧共体是建立在行政法基础上的共同体，因此，欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成。欧共体法对于英国国内法和法院具有直接效力和优先适用权。欧共体法对英国行政法产生了重大影响：1、英国行政法从本土化走向世界化，服从于统一的欧洲行政法；2、英国的议会立法受制于欧共体法和欧洲法院的司法审查，议会主权原则发生了变化，行政法宪政基础动摇；3、所有有悖于欧共体法的政府行为都能诉诸于欧洲法院进行司法审查，欧洲法院是最高司法审查机构；4、欧洲统一市场的形成和欧洲行政法的确立使传统的国内行政管制法发生了结构性的转向；5、基本人权原则、比例原则等新的行政法基本原则引入英国行政法。

　　欧共体法并非是推动英国行政法国际化的唯一因素。1998年11月，英国颁布了期待已久的《人权法》，以国内法的形式明确赋予《欧洲人权公约》在英国实施的法律效力。2000年10月2日《人权法》正式生效，同日，《欧洲人权公约》在英国具有了法律执行效力。它们对英国行政法产生了重要影响，同时也是推动英国行政法国际化的重要因素。1、拓展了基本人权和对基本人权的保障；2、英国的议会立法受制于欧洲人权公约和欧洲人权法院的司法审查，议会主权原则发生变化，行政法的宪政基础动摇；3、基本人权原则、非歧视原则和比例原则等引入到合法性审查中，深化了司法审查的基础；4、如果《欧洲人权公约》所确认的基本权利受到侵害，依法在国内穷尽了救济程序后，可诉诸于欧洲委员会和欧洲人权法院。基本人权领域因公共侵权而引发的司法最终救济权已从国内转向国际。

　　以上20世纪英国行政法发生的重大变革，导致了上述“公法模式”的行政法理论的产生，也使英国行政法的性质具有了二重性，即使英国的传统的私法性质的行政法越来越具有了本土特色的公法色彩，这也赋予了现代英国依法行政以新的意义：1、依法行政同时体现公私法两种规则和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入了公法规则以更好地体现行政效率和公共利益的要求；2、行政法制度在结构上和救济上体现公私法的二重性组合，普通法院和行政裁判所并存，私法救济和公法救济并存；3、形成英国行政法的规范主义传统和功能主义传统与红灯理论和绿灯理论两种基础观念，这是英国依法行政在制度模式和理论上的一大特色；4、在约束的主体、调查的领域、渊源上拓宽了行政法的范畴，使英国的行政法成为一个发达的综合行政法体系。

　　由此，笔者认为，现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点：

　　1、“合法”。

　　政府的行为必须遵守法律，具有法律依据。不得违反或超越法定的授权条款，不得寻求实现法外目标。

　　2、“合理”。

　　（1）政府的行为在实体上无缺陷，即不得欺诈、应考虑相关因素、具有理性；

　　（2）遵守宪法和普通法确立的权力行使原则——法律确定性原则，即政府的行为必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期；平等原则，即同样的情形禁止不同对待、不同的情形禁止同样对待；

　　（3）政府的行为不得具有压迫性。例如：地方政府要求房地产发展商无偿“捐出”部分土地以作“公用”，或要求发展商将房屋按政府规定的标准和租金（通常比市场价格低）租给指定的人。

　　3、“程序正当”；

　　4、“符合比例原则”。

　　二、美国

　　在美国，虽然行政法作为一种独立的法律制度在19世纪末才出现，但美国依法行政的历史却和这个国家的历史一样悠久。美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内。

　　“行政法”这一名称在美国出现已经是很晚近的事，1893年古德诺（Frank J.Goodnow）出版《比较行政法》时，学术著作上才首先出现这个名称。然而名称的不存在并不表示在此以前美国没有行政法存在。在殖民地时期，美国就已经继承了英国的司法审查传统，对行政活动进行控制。1789年第一届国会成立时，通过法律设定行政机关，授予其立法权和裁决权。然而，在美国建国早期，政府的行政活动较少，行政法未引起注意；行政法没有被认为是一个独立的法律部门，而是附属在普通法之中，或是按其内容附属在其他法律之中。

　　美国在建国以前，组建美国的13个殖民地曾长期受到宗主国英国的专制统治，因此美国人对专制统治充满恐惧。《独立宣言》中写道：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自统治者的同意。……”[17]，这体现了美国人追求自由、反抗暴政的精神。同时，在美国建国时，自然法思想、三权分立理论以及法治理论都已深入人心，加之建国前殖民地相互独立的特定背景，这些都影响到美国建国时期对国家政体的选择，促使美国建立起一个权力有限并受到严格监督的联邦政府。

　　联邦宪法和司法审查制度构成美国建国初期依法行政的基石，为美国的依法行政提供了基本保障。

　　依法行政是美国宪法的要求，离开了宪法背景，很难对美国的行政法制度作出合理解释。美国宪法对政府依法行政的要求来源于对三权分立、联邦制、公民基本权利的规定。

　　麦迪逊曾说：“立法权、行政权和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可以公正地断定是虐政。”[18]美国宪法根据洛克、孟德斯鸠的分权理论及英国的政治体制，将立法权、行政权和司法权分别授予国会、总统和法院，三权相互制衡，以确保权力的合法行使。三权分立体制在以下三个方面确保了政府依法行政：1、立法机关创建行政机构和设定行政机构权力的范围；2、司法机关控制行政机构权力的行使；3、政府间的关系由法律调整，政府公务员依法管理。

　　美国在国家权力的纵向结构上采用联邦制，联邦制决定了政府依法行政的必要：联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决；联邦政府负有保障联邦宪法被忠实执行的义务、保障个人宪法权利的义务，当州政府的行为侵犯公民的宪法权利时，受害人可以向法院起诉以获得救济。

　　美国的《权利法案》和第14条宪法修正案规定了公民享有的基本自由和权利，公民的自由和权利为行政权的行使确立了最低标准，即联邦政府及州政府的活动不得侵犯公民的基本自由和权利。对公民的自由和权利的保护决定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以为某种行为和不得为某种行为；其次，它要求政府在行使权力时必须提供某种程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和权利，公民可以通过司法审查获得救济。

　　如果说联邦宪法是通过宪政体制的建立来确保政府依法行政的话，那么，司法审查制度则是通过法院的监督来保证政府活动的合法。美国在建国之后的近100年间，行政法的特点就是：市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。即这一时期，美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。[19]这一时期，行政机关在社会生活中的作用不占主要地位，经济活动和社会活动主要不是由政府干预，而是由市场调节。法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场进行监督。在需要制定法律进行干预的时候，立法机关往往会制定详细的法律，直接规定公民的权利和义务。在法律遭到破坏时，由法院进行制裁以保障法律的执行。在官员违法侵害公民普通法上的权利时，法院根据普通法上的特权令和衡平法上的制止令、确认判决来约束官员的违法行为，同时也根据普通法的规则科处官员个人的赔偿责任。

　　一般认为，美国法院的司法审查权是由1803年马伯里诉麦迪逊一案确立的，马歇尔大法官在该案的判决中表明：“任何一种法律如果与宪法相抵触，最高法院都有权把它宣告为无效，从而使联邦法院成为联邦宪法保护者。”[20]也正是这一案件使得联邦最高法院成为联邦宪法的最终解释者。该案除了其宪法意义之外，还具有重要的行政法意义。该案实际上是一个复审行政机关行为的案件，即要求行政机构发给原告委任状，履行一定的义务。马歇尔大法官在判决中也充分肯定了对行政行为司法审查的必要：“每个人受到侵害时，都有权争取法律的保护，政府的职责之一就是提供此项保护。……国务卿不得剥夺他人既得的权利，如企图剥夺他人的既得权利，则他应向法院陈述理由。”[21]

　　司法审查包括违宪审查和违法审查两部分。违宪审查根据宪法及其修正案，违法审查根据制定法、普通法及衡平法原则。行政机关的行为要符合制定法的规定，制定法没有规定的，要符合普通法和衡平法原则。行政机关必须在法律授权的范围内依法定程序行为，这是法院对行政行为进行司法审查的基础性原则。通过司法审查，可以纠正违宪行为，同时保障联邦政府和州政府各自在宪法规定的权限范围内活动；可以纠正违法行为，保障相对人的权益。司法审查是确保依法行政的最终屏障。

　　美国行政法制度是随着行政权的扩张而逐步发展的。美国许多学者认为，1887年州际商业委员会的建立标志着美国行政法的开端。[22] 19世纪60年代南北战争结束后，美国的工业开始迅速发展，工业化导致城市化以及社会各阶层的冲突等一系列的社会问题，对此，立法机关和司法机关无力应付。对于日益复杂的经济问题，立法机关也无力制定详细的法律进行控制。因而只有试图利用行政力量来解决这些问题。

　　当时，首先需要解决的是铁路运输问题。美国从19世纪30年代开始兴建铁路，政府对私人修筑铁路采取支持和鼓励的政策。后来，铁路运输成为垄断性行业，采取垄断价格和歧视性的区别价格，这引起了农民和中小企业的不满，他们要求政府对铁路运输进行控制。最初是由州政府对铁路公司进行控制，但是铁路运输超过一个州的范围，州政府对此不能进行有效控制，只有联邦政府才能解决这个问题。结果，联邦国会于1887年制定《州际商业法》，建立了州际商业委员会控制铁路运输。州际商业委员会是美国的第一个独立管制机构，独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的立法权，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权。在州际商业委员会建立以前，国会也曾授予行政机关委任立法权或委任司法权，但不是一个机关同时行使这三种权力。州际商业委员会是对传统三权分立体制的突破，是联邦行政组织的一个创新，开辟了联邦政府由不介入私人经营活动到控制经济的新时代，标志着美国现代行政权的扩张，在美国行政法的发展中具有划时代的意义。以后，美国陆续建立了60多个独立管制机构，解决了大量的经济和社会问题。

　　独立管制机构自建立之是起就受到了反对，批评者认为这些机构违背了宪法的分权原则、限制了总统的权力。但是，由于独立管制机构可以摆脱政治影响、发挥技术优势，可以迅速对管理中出现的问题作出反应，可以以合议制的组织形式公正地行使行政裁决权，美国法院对独立管制机构采取支持态度。同时，法院也认识到对享有巨大权力的独立管制机构进行控制的必要性，因此采取严格的司法审查态度，防止其对私人权利的侵害。这一时期，由于传统的司法审查在适用时程序上受到很大的限制，不能适应行政机关权力扩张以后对权利救济的需求，普通法上的司法审查逐渐为法定的司法审查所代替，并且，法院在司法审查中采取严格的审查标准，要求独立管制机构行使权力必须符合下列条件：1、对私人科处制裁必须法律的授权；2、行政机关作出决定的程序，必须能够保证其决定符合授权法的规定；3、行政决定必须接受司法审查；4、行政决定的程序必须方便司法审查。[23]

　　美国行政权力迅速扩张是在1933年至1946年期间，这一时期也是美国行政法发展的最重要阶段。1929年，美国爆发了严重的经济危机，直到1933年罗斯福当选总统，经济仍处在萧条期。为了摆脱经济危机，罗斯福总统推行复兴经济的新政。新政的主要内容是加强国家对银行、市场和农业的控制，实行最低工资制、社会保障制等。为了执行新政的各项措施，许多独立管制机构得以建立、一批授权行政机关管理经济的法律也被制定。随着独立管制机构大量涌现，对于某些独立管制机构权力的行使，法律没有规定必要的程序限制；对于授权行政机关管理经济的部分法律，授权机关也没有规定听证程序，或虽规定了听证程序但行政机关不执行。因此，要求实现行政程序的标准化、法律化和加强司法审查的呼声越来越高。在这一压力下，罗斯福总统于1939年命令司法部长任命一个委员会研究行政程序问题。二战后，在该委员会报告的基础上，国会于1946年制定了《联邦行政程序法》。该法规定了制定行政法规的程序、行政裁决的程序、司法审查的形式和范围、听证官员的地位和权力，统一了联邦行政机关的行政程序，为联邦行政机关规定了一个最低的程序要求，对于保障依法行政具有重要意义。这一时期，美国也放弃了主权豁免原则，承认了国家的赔偿责任，制定了《联邦侵权赔偿法》，推动了美国行政法的现代化。

　　《联邦行政程序法》制定以后的20年内，美国行政法没有重大的发展。60年代以来，随着国会立法从经济控制领域转向社会控制领域、环保领域和消费者保护领域，福利行政、服务行政兴起，行政权更为广泛地影响到公民的生活，公民对行政权的进一步扩张及自由裁量权的不受规制提出批评，司法审查的目的也不再局限于防止行政机关滥用权力侵害私人权利，而趋向于扩大公众对行政程序的参与，以督促行政机关为公众提供更多的福利和服务。因此，对司法审查原告资格的限制被放宽，凡是受到行政决定影响的人，无论是直接当事人，还是竞争权人、一般消费者，都有权提起司法审查。司法审查中的主权豁免原则也被放弃，受到不利行政决定影响的人可以直接以美利坚合众国为被告。法院还在司法审查中要求行政机关在非正式程序的裁决中必须说明理由并制作必要的行政记录以供法院审查，也加强了行政人员对侵权行为的赔偿责任。

　　由于过去从程序上和司法审查上限制行政机关的权力只能保障个人的利益不受行政机关的侵犯，但不能保证行政机关的活动符合公共利益，也不能保证行政机关可以为公众提供更多的福利和服务，因此，有必要实行行政公开，以补充程序限制和司法审查的不足。于是国会于1966年对《联邦行政程序法》中关于行政公开的规定予以修订，制定了《情报自由法》，该法规定除法定的9类文件外，其它政府文件必须全部公开，任何人有权要求查阅，行政机关不得拒绝。1972年，国会制定了《联邦咨询委员会法》，规定咨询委员会会议必须公开。1974年制定《隐私权法》，以保护公民的隐私权和确保公民的自由。1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议机关的会议必须公开。这些法律构成了美国行政程序法的重要组成部分，使美国行政法朝着更大的政治参与、朝着行政决策程序的最大透明度方向发展。

　　美国行政法经过60年代中期和70年代的改革后，直到现在，一直处于反思和改革状态。现阶段，四个范围的管制革新标志着行政法新变革的开始：1、将公共职能委托给私人部门；2、以市场约束方式代替命令—控制方式；3、应用市场结构模式——政府公司化；4、应用协商立法、行政争议的非正式裁决程序等程序规则。这些变革的结果是将公共权力扩展与国家干预的合法化，转变为使公私权力融合，以及使用私权力并通过市场机制达到公益目的方式合法化。[24]

　　综上，笔者认为，美国的行政组织制度、行政程序制度、司法审查制度、行政赔偿制度以及国会和总统对行政的控制，保障了美国的依法行政。美国的依法行政原则为：

　　1、承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，但法律必须符合一定的标准和包含一定的内容，否则法律也可以作为专制统治的工具；

　　2、为了保护公民的利益不受政府和官员的侵犯，还必须在程序方面对政府权利的行使加以限制，政府行使权力必须遵守正当法律程序；

　　3、法律规定的权力和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威、限制政府权力、保护公民权利的机构。

　　三、法国

　　法国是现代行政法的发源地，素有“行政法母国”之称。在法国行政法的发展过程中，行政法院（尤其是国家参事院即最高行政法院）发挥了至关重要的作用，甚至可以说，行政法院造就了法国行政法，造就了法国的行政法治。

　　法国行政法院的产生，与其近代历史发展有着极为密切的关系。法国的普通法院在历史上所充当的角色是法国独立的行政法院系统产生的重要历史因素。

　　法国在17世纪时处于王政集权统治时期，但国王除了能掌握其私人顾问会议和专家顾问会议等的裁判权外，司法裁判权几乎完全沦落到代表地方贵族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院拥有两项重要的权力：法规登记备案权、具有法规效力的裁决权。依据第一项权力，一切法令在执行前必须先在高等法院登记，如果执行了尚未登记的法令，或该法令虽已登记但执行结果与法院见解相异，法院可以认为该执行行为无效，并可以处罚该官吏。依据第二项权力，高等法院的判决具有拘束力，这实质上是司法机关在立法。普通法院利用其手中的权力拒绝登记、拒绝执行行政部门反映资产阶级利益和要求的法令，普通法院逐渐成为行政权的羁绊，普通法院与行政部门之间的对立与冲突也日趋激烈。1641年，国王通过圣热尔曼敕令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门的案件的管辖权，而将这一权力交给了王室顾问团。

　　旧制度下的高等法院在大革命后被废除。立宪会议于1790年8月颁布了《司法组织法典》，其中第2章第10条规定：“法院不得直接或间接地参与立法活动，不得阻止或延缓立法机构所颁布法令的执行……违反本规定的相关责任人员将受到处罚。”[25]第13条规定：“司法职能有别于、并始终独立于行政职能。对于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政机构的活动都是一种罪行。”[26]这反映了法国人对分权原则的理解：行政机关不能行使司法权，同样，司法机关也不能行使行政权；裁决行政纠纷的活动属于行政权的范围，裁决其他纠纷的活动属于司法权的范围，行政纠纷应由行政机关处理，不应由司法机关即普通法院处理，否则便是司法权代替行政权。上述迄今为止仍然有效的两个条款使行政机关获得了很大的独立性，并且导致了法国所特有的行政纠纷解决专门机构——行政法院的产生。

　　从1790年至1799年，这一时期虽然禁止普通法院受理行政案件，但是对公民的申诉并没有考虑设立独立的行政法院来受理，行政审判的组织形式也无相关规定。公民对于行政机关违法行为的申诉，只能向上级行政机关提出，由行政人员受理，国家元首掌握最后的决定权，这种制度称为行政法官制。

　　1799年，国家参事院即最高行政法院诞生。国家参事院的前身是旧制度下的国王参事院。国王参事院本身没有独立的权力是王室的顾问机构，辅助国王行使立法权、行政权和司法权。国王参事院在大革命时期被废除，1799年重建，成为国家参事院，即最高行政法院。

　　1799年，宪法第52条规定：“在执政的领导下，国家参事院负责草拟法律草案和公共行政条例，解决行政上所发生的困难。”[27]据此，拿破仑仿造旧制度下的国王参事院设立了国家参事院，作为国家元首的咨询机关，同时受理行政案件。国家参事院便是法国最高行政法院的前身。虽然《国家参事院组织条例》规定：“国家参事院对行政机关与法院之间所发生的争议和业经部长作出决定的诉讼案件进行裁决”[28]，但是在诉讼中，国家参事院仅有“保留审判权”，即公民不服行政机关的决定或认为某一行政行为侵犯了自己的权利，他必须先向主管的部长提出申诉，只有当其对部长的决定仍不满意时，才可以向国家参事院提出复议申请，而国家参事院无权作出裁决，只能审理案件和向部长的上级——国家元首提供解决方案，由国家元首作出最终的决定。这一制度一直持续到1872年，只在1849年至1852年期间中断了几年。后来根据有关法律，在各省也设立了省参事院，作为省长的咨询机关，同时受理省内少数行政案件。1806年，国家参事院增设了一个诉讼委员会，专门集中进行行政争议的裁决。诉讼委员会就行政争议作出裁决，由国家参事院大会批准后作为建议向国家元首提出。从此以后，行政争议裁决职能和行政咨询职能分开，行政审判向着专业化和独立化的方向发展。诉讼委员会于1849年改称为诉讼组，这一名称沿用至今。

　　1870年普法战争结束后，国防政府曾取消了国家参事院，但1872年5月24日通过的法律恢复了国家参事院，并赋予其委任审判权，规定其以“法国人民”的名义而不是以“国家元首”的名义进行审判。从此，国家参事院在法律上成为法国的最高行政法院。但是，由于这部法律并没有对行政诉讼程序作出明确的规定，此前向部长申诉的惯例并未得到改变，当事人仍然只有在得到“部长法官”的裁定之后才能决定是否到国家参事院提起行政诉讼。

　　1889年12月，国家参事院在卡多案件的判决中，正式废除了向部长申诉的惯例。自此以后，国家参事院对于行政诉讼案件取得了普遍的管辖权限。行政上的一切争议，凡是法律没有规定由其他法院受理的，都可向国家参事院提出。这种制度一直持续到1953年。

　　1889年以后，法国对省参事院又陆续作了一些改革。1926年把每省一个参事院合并为数省一个，称为省际参事院。1934年和1938年的法律又把省际参事院的管辖权扩大到可以受理有关地方团体和公务法人的诉讼。

　　自从国家参事院对行政诉讼案件取得普遍管辖权后，受理的行政案件日益增多，积压现象严重。为了减轻国家参事院的负担，加速行政诉讼的进程，1953年的《行政审判组织条例》和《公共行政条例》规定省际参事院为一般权限法院，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件都以省际参事院作为初审法院，国家参事院受理行政诉讼的权限以法律规定为限，[29]并将省际参事院改名为行政法庭。因此，国家参事院成为特定权限法院。

　　另外，为了进一步减轻国家参事院的负担，1987年《行政诉讼改革法》设立了上诉行政法院，以分担国家参事院的大部分上诉审管辖权。[30]这样，最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭（法国海外没有建省的领地内受理行政诉讼的机构）组成了普通行政法院，加上审计法院、预算和财务纪律法院两种专门行政法院，共同构成了完整的法国行政法院系统。

　　尽管上述国家参事院逐渐取得了完全的行政审判权，但在法国三权分立的政治架构中，其仍然是一个行政机构而不是司法机构。国家参事院除了具有行政审判职能、裁决行政系统内部管辖权的职能、指导下级行政法院工作的职能外，还具有咨询职能。前三种职能主要由诉讼组行使，当遇到特别重大的行政案件时，由“审判委员会”负责决策。咨询职能主要由行政组行使，行政组的工作包括：监督和指导地方行政机构以及非营利性社会团体的活动，对行政部门日常管理工作中所涉及的宪法和法律问题作出解释，协调国家与教会之间的关系、协调行政系统内部各部门之间的关系，立法咨询。1963年，国家参事院增设了一个报告委员会，后改称报告和研究组。报告和研究组负责总结国家参事院的活动并每年向总统提出报告，以国家参事院的名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，也负责提出行政判决的执行措施。虽然存在这样的职能划分，但是，国家参事院基本上是作为一个整体发挥作用的。诉讼组的人员经常应邀参与立法草案的讨论，而行政组与报告和研究组的人员也可能参与某些涉及其专业领域的行政案件的审理。这种行政职能与司法职能相混合的制度安排体现了法国人对行政法的理解，也造就了法国行政法的特色。

　　在法国，行政法被理解为一套在行政管理实践过程中逐步发展起来的、能够保障行政管理活动顺利进行的良好惯例。它不是从外部强加给行政部门的、旨在控制行政权的限制性规则，而且在行政系统内部发展起来的、使行政活动获得有效性和正当性的支持性规则。这种规则主要不是由立法机构所制定的成文法来加以表述的，而是由国家参事院的判例来加以阐述和发展的。因此，行政法的重要原则由判例产生、具有独立的行政法院系统、行政法自成独立的法律体系、行政法没有形成统一完整的法典构成了法国行政法的特点。

　　需要说明的是，法国行政机关的活动并不完全属于行政法的范围和由行政法院管辖，一部分行政活动适用私法规则和由普通法院管辖。因此，哪些行政活动由公法调整，哪些行政活动由私法调整，便成为法国行政法的基础性问题。法国法律有时规定某事项适用行政法、某事项适用私法，但从来没有规定一个适用行政法的标准。从法国行政法的发展与行政机关行政职能的发展来看，行政法院和权限争议法庭（解决普通法院和行政法院之间管辖权争议的机构）也提出或确认过不同的标准，学术界也据此建立了不同的学说。

　　在19世纪的绝大部分时间里，行政法院以公共权力作为适用行政法的标准。公共权力说以主权观念为基础，认为行政法是规定主权行使的法律。该学说认为，国家行政行为可以一分为二。一种是“权力行为”，是指行政机关采取命令和禁止的方式行为，这类行为适用行政法并受行政法院管辖。另一种是“管理行为”，在这类行为中，行政机关与当事人处于平等地位，采取合同方式行为，故受私法支配和由普通法院管辖。法国在19世纪上期，国家的行政职能主要限于国防、警察、税收、司法等方面，行政机关的行为均为行使公共权力的行为，所以行政活动基本上都受行政法的支配。但是到了19世纪下期，国家的行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济生活，并为满足公共利益而提供大量的如并通、通讯、卫生、救济等服务行为，这些行为既不是传统的权力行为，也不是私人行为，不应受私法支配，应当适用行政法。因此，公共权力说难以解释这种情况。于是，在19世纪70年代，公共权力说被公务学说所取代。

　　权限争议法庭在1873年布朗戈一案的判决中提出了以公务标准作为适用行政法的标准。根据这一标准，行政机关直接以满足公共利益为目的的活动属于公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。在这一判例的基础上，法国波尔多大学教授莱昂。狄骥（Leon Duguit），建立公务学说，狄骥及其追随者在法国称为公务学派。公务学派强调行政主体直接以满足公共利益为目的的一切活动都是公务，例如国防、交通、教育等。当某种公共利益难以由私人进行维护或私人活动不能满足需要时，国家就把它确定为一种公务，并保证其实施。[31]这些基本观点比公共权力标准更能说明行政法的性质，更接近于社会现实。所以在二战以前，它一直是法国行政法的基本观念。但是二战后，随着行政职能的变化，国家大量从事经济活动或把私人企业国有化，出现了大量的经济公务（或工商业公务），此外，随着社会保障制度的建立、自由职业者组织同业公会负责审查会员的开业咨格和维持职业的道德纪律，出现了社会公务、职业公务等，这些受私法支配、由普通法院管辖的公务，都超越了以往行政法上的公务范围，也动摇了公务标准作为适用行政法标准的基础。

　　上述两种标准在其提出初期都能说明当时行政法的性质，为行政法的适用范围提供了一个简单一致的标准，能为大多数人所接受，但是后来随着行政活动的发展，两种标准都难以说明全部行政活动，不能在新形势下作为行政法的基本观念。于是出现了多元标准学说，即不像过去一样以一个基本观念为标准，而是从不同的角度提出了数个标准。多元标准学说主要有：公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说、区别广义行政法和狭义行政法说、否认行政法的基本观念说。这一系列学说虽然也都能从某一角度说明行政活动，但是也还不能说明全部行政活动。因此，国家参事院认为，行政法不是只有一个基本观念，而是具有几个基本观念，这样才能适应行政活动的不同目的和方式，所以，在决定管辖权时，不是采用一个标准，而是采用多个标准。[32]

　　以上法国行政法的独特制度安排与特点符合法国的国情，使法国的公共行政部门得以在合法性与效率之间保持一种理性的均衡，并且造就了法国模式的行政法治。

　　行政活动必须遵守法律，法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学者将这称之为行政法治原则。行政法治是法国公共行政的传统，这一传统始于1789年《人权宣言》的第15条规定：“公众有权要求任何政府官员对其行政管理行为的合法作出说明。”[33]这一原则确立了公共行政部门对公民负责的方式和途径：严格依照法律所规定的程序和实质要求履行行政行为，并且严格将行为限制在法定的授权范围之内。在长期的历史演进过程中，尽管法国的政治体制和宪法几经改变，但这一行政法治并对公民承担“说明责任”的原则却一直得到坚持，从而使法国行政系统成为法国社会中维护秩序和稳定的最重要的力量。在长期的历史演进中，从这一原则中逐渐衍生出许多更为具体和细致的公共行政准则——行政行为的可靠性与可预见性原则、公开性与透明性原则、有效性与及时性原则、对某些行政行为主动说明理由原则等。同时，行政法治的传统并没有消除行政机构在处理具体问题时所必不可少的自由裁量权，只是试图把自由裁量权限制在一定的范围内，从而防止行政权力的滥用。当然，仅仅制定出一套完整的法律尚不足以确保行政法治的实现。在法国，行政行为的合法性受到来自部长、议会、监察员、公务员奖惩委员会、行政法院、调解专员等多方面的监督与制约。据此，笔者得出结论，法国的行政法治原则为：

　　1、行政行为必须根据法律；

　　2、行政行为必须符合法律；

　　3、行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。[34]

　　四、德国

　　在德国的不同历史时期存在着不同历史类型的行政，不同历史类型的行政有着不同的性质、范围和行政方式，因此也就有不同类型的行政法。在诸多类型的行政与行政法之中，唯一不变的因素就是依法行政。

　　13世纪之前的德意志，没有国家这一概念，流行的是一种人格行政的观念，统治者主要借助于个人对其效忠和人身依附关系实现对社会的控制。

　　自15世纪至17、18世纪，诸侯国林立的德意志开始产生有关警察与秩序的法律，即警察法，这便是德国行政法的起源，德国也由此进入了“警察国家行政”时期。这一时期的行政完全表现为君主专制之下的警察活动，警察法按照统治者的意志制定，警察可以任意侵犯臣民的权利，其活动范围不受法律限制。这一时期行政的本质就是德国的领主、王侯以警察法为实现绝对统治权的工具，对其领土和土地实行绝对的统治，其特点是范围广泛、管理强度大、不受法律约束。这也充分表明德国行政法产生之初是维护封建专制统治秩序的人治行政的工具。与此同时，行政裁决机构开始建立。1495年神圣罗马帝国设立帝国最高法院，1501年设立帝国枢密院，这两个帝国最高法院具有受理控诉行政机关案件的管辖权，但其行政裁决权受到地方统治者特权的严格限制。在地方设有由地方行政当局的行政官员组成的行政专门小组，行政专门小组被授权行使行政裁决权，其主要功能是监督行政机关的行政，而不是为受到非法行政行为侵害的私人提供法律救济，因此，地方上实际不存在管辖行政诉讼案件的司法机构。

　　19世纪初期，法国大革命以来的自由主义思想深刻影响了德国的中产阶级，他们极力反对德意志君主专制统治，要求国家必须服从法律，政府行为必须具有可预测性，为此需要建立一个三权分立、人民参与立法活动、确认并保证公民基本权利自由的宪政国。德国经过1848年资产阶级革命建立了君主立宪制，以法治原则为基础的宪政国产生。在随后半个世纪的制宪与立法过程中，依法行政原则初步确立。这一时期，行政机关与公民之间在许多领域的关系均受到法律的制约，行政机关的行为必须依法进行。在维护法律与社会秩序方面，依法行政的原则是由1882年普鲁士最高行政法院在“克劳茨伯格判决”（Kreuzberg）确立的。这一判决之后的数十年中，普鲁士最高行政法院根据《普鲁士普通法》的规定逐渐形成了一套完备的警察法体系，这对德意志其他各邦和地区相关法律和行政法的形成具有深刻影响。这一时期，德国也进入了“自由法治国行政”时期，国家根据“没有法律的授权国家不得对经济社会和公民的自由进行干预”，采取不干预原则，对国内经济和社会生活的干预减少到了国家职能最低或最基本的程度，仅保留维护公共安全与基本秩序、消除社会危险的职能。经济和社会生活则按照自由竞争的原则，靠自发的调节机制来决定发展方向和过程，实行自由放任。在德国行政法的沿革过程中，在法治国家原则的基础上，德国行政法院系统也逐渐形成。1808年，普鲁士将行政专门小组的行政裁决权转移给普通民事法院，这导致了行政纠纷的裁决机关与行政机关正式分离。1849年，法兰克福宪法草案明确规定停止行政机关对行政纠纷案件的行政裁判权，所有行政诉讼案件均由法院裁判。这意味着为了防止行政机关自身对其行政行为监督的不公正，从体制上制约行政机关依法行政，司法机关必须依法监控，这为司法机关对行政权力的行使实行司法控制奠定了基础。虽然法兰克福宪法最终未能生效，但它所确立的体制为某些州所接受。1863年，巴登邦建立了一个独立的高等行政法院，这是德国第一个独立的高等行政法院。1872年至1875年，普鲁士创立了一个独立的行政法院体系，其设置的县委员会为初等行政法院、地区委员会为中等行政法院、普鲁士高等行政法院为最高行政法院。初等和中等行政法院只具有行政法院的性质，还尚未与行政机关相分离，不具有司法机关的完全独立性；高等行政法院具有完全的独立性，是与行政机关完全分离的独立的司法机关。普鲁士的这种行政法院体系对德国各个邦相际建立和完善初等和中等行政法院体系具有示范和先导作用，从1874年至1924年，在德国领域内相继建立起二级或三级独立的行政法院体系。这一时期，联邦在设立统一的行政法院方面没有取得进展，只是设立了一些专门行政法庭。1919年《魏玛宪法》是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据，该法规定联邦及各州应依据法律成立行政法院，这对德国行政法院制度的建立和完善起了直接的推动作用。但在魏玛共和国时期，统一的中央行政法院并未成立。在纳粹统治时期，1934年颁布《司法引导法》，规定设立帝国行政法院，并将普鲁士高等行政法院并入帝国行政法院。1939年希特勒颁布行政简化令，解散了各州的一、二审诉讼机关，多数州的高等行政法院也陷入停顿。1941年5月在1934年帝国行政法院的基础上，在柏林设立了帝国行政法院。到1941年8月德国各邦已经建立起的高等行政法院均被撤销。当然，这一时期的帝国行政法院也不可能在保障公民权利、追究行政违法等方面发挥实际作用。因此可以看出，19世纪至20世纪初的德国，在法治国家原则的指导下实现了从人治到法治的过渡和质变，建立了并逐渐完备了行政复议和行政诉讼制度特别是行政法院体制，这就为德国依法行政提供了一个基本条件。

　　以上两个时期德国行政法和依法行政的发展，离不开对行政法学家和行政法学理论的依赖。德国的行政法学家和行政法学理论推动着行政法和依法行政的发展，这一点与其他国家相反。

　　相对于德国其他古老的部门法学而言，行政法学的历史显得十分年轻。18世纪时行政法学只不过是国家学和行政学的附属部分，人们仅仅依据“国家学的方法”对诸如贫民救济、教育、警察风纪、刑事警察等国家任务以及有关的法律限制予以分析阐述。19世纪上半叶，行政法学还处于晦暗未明之中，而且是包括经济学和社会学在内的“行政学”、“行政学说”的分支。最早为德国的行政法学发展成为一门独立的学科作出贡献的主要有罗。冯。莫尔（R.Von Mohl）、弗。冯。迈耶（F.F.Von Mayer）和弗。杰。斯塔尔（F.J.Stail）。罗。冯。莫尔对德国行政法学形成的贡献主要在于他通过自己的教学活动，使各公国旧的“警察学”转变为新的行政法学。弗。冯。迈耶对德国近代行政法学形成的主要贡献是将各邦分散的行政法统一成为一种通行整个德意志的行政法，以法学的方法代替传统的国家学的方法来研究行政法，引入法国行政法学的成果，最先将行政行为作为中心来构造行政法总论的体系，视行政和国民的关系为权利和义务关系并将此贯穿于整个行政法体系之中。弗。杰。斯塔尔则运用“国家法人说”原理阐明君主及其统治下的政府的行政行为必须符合体现国家意志的法律，并认为法治国家的内涵不是指国家的内容和目的，而是指实现这种内容和目的的方法和手段，这是德国法制史上第一次对依法治国是实现法治国家目的的手段这一概念的科学阐释。自19世纪中期起，德国法学界的一些学者都在其论著中提出实现法治国必须依法行政的观点。19世纪末20世纪初，“德国行政法学之父”奥托。迈耶（Otto Mayer）于1895年至1896年出版了两卷本的《德国行政法》。他借助当时比德国发达的法国行政法的研究，推动了德国行政法理论特别是法治国原则和依法行政原则的发展，将之含义引向更深的层面。《德国行政法》一书分为总论、分论两部分，虽然分论中分析了警察权、财政权、公物等方面的内容，但与过去的“国家学的方法”不同——不描写个别的行政管理分支（如税法、营业法、公路法等），而是从复杂的凭经验（尤其是法院和其他机关的判例和实践）总结出来的现象中分析法的一般范畴，是以“法学方法”研究行政法学，这一点尤其表现在分析行政法共同原理的总论中。奥托。迈耶所创立的“法律支配”（也称“依法律行政”）和“法律优先原则”、“法律保留原则”以及“具体行政行为”、“特别权力关系”、“公法上的权利”等概念是描述现代行政法的核心概念。对于这些学说概念的精确界定以及对于“法学方法”的发展和完善，一直都被认为是奥托。迈耶的最大贡献之一。《德国行政法》先后又于1914年至1917年和1924年再版，对德国近现代行政法理论和原则的发展、对法国和日本行政法学以及我国20世纪初期行政法学和其后台湾地区行政法学的发展都产生了深远的影响。一战后，德国政府的行政职能已经大大不同于以前，行政法需要能反映新情况的理论。在把时代的变化与行政法理论的发展相结合方面，恩斯特。福斯特霍夫（Erust Forsthoff）做出了有代表性的贡献，他在1938年发表了《作为给付主体的行政》一文，创造了“生存照顾”和“给付行政”理论。通过生存照顾的概念，他将提供为人们生活所必需的条件和给付确定为行政的任务，认为应当把给付行政纳入行政法规范的范围并成为行政法不可缺少的组成部分。后来，汉斯。杰。沃尓夫（Hans J.Wolff）、奥托。巴霍夫（Otto Bachoff）在概念的严密和体系的完善方面，把德国行政法推到了今天的程度。

　　二战后，德国进入“社会法治国行政”时期。现代德国所谓的社会法治国有两个方面的意义：1、国家可以拥有广泛的社会管理职能；2、国家的社会管理职能必须受到法律的约束。因此，国家职能的扩张和行使必须受制于法律，是社会法治国行政区别于自由法治国行政的特征。自由竞争在德国导致的社会矛盾和冲突在客观上需要一个超脱于自由竞争主体并能够扼制自由竞争恶果的协调者，基本社会公正的维持需要一个公正的社会产品分配者，经济的发展需要一个执行共同社会事务的组织者，基于此，国家的职能必须扩张，国家不仅要负责照顾私人的社会安全，而且还必须担负起组织社会生存和发展的一系列职责，即担负起以“生存照顾”为社会基础的“给付行政”职能。为了实现给付行政职能，在国家职能扩张的同时，必须保障公民的权益，因此国家职能的行使受制于法律成为必需。为此，德国逐步承认了“主体公法权利”概念、否认了“特别权力关系”理论，并通过大量的行政立法将法律对公民基本权利的保护达到了完全普遍化。这一时期德国制定了大量的行政实体法，并重视和不断完善经济行政法的立法。同时，行政程序与行政诉讼方面的立法及制度的完善推动了德国行政法的发展和依法行政原则的实现，1976年德国颁布了融程序法与实体法为一体的《联邦行政程序法》，该法的颁布标志着德国行政法进入了成熟阶段。随着德国行政立法的发展和完善，行政诉讼制度也同步发展着。二战后，在联邦德国（原西德）领域内，于1946年6月正式恢复了原有的行政法院体系，并且对原有体系作了相应调整。1949年《波恩基本法》规定设立联邦行政法院，并且规定行政法院属于司法体系。1952年德国正式建立联邦行政法院。1960年颁布《行政法院法》，该法的颁布使联邦及各州均以其为根据，统一建立行政诉讼制度和行政法院体系。德国行政法院实行三级三审制，即州内设置行政法院和高等行政法院、联邦设置联邦最高行政法院。行政法院完全脱离行政机构，是一种独立的司法机构，执行行政司法职能，实行法官独立和行政司法监督，设置具有特色的公益代表人制度。

　　当代，德国行政法和行政诉讼制度有了新的发展，表现在：1、注重行政效率和服务行政；2、加强行政立法基本上形成了覆盖现代行政活动和行政管理方面各个领域的一般行政法体系，这是任何其他大陆法体系国家所不能比拟的；3、经济行政法不断发展，呈现出分权性、地域性、民营性、弱规制性、手段多样性的趋势；4、改革行政组织，扩大了政府及职能部门的社会经济职能，强化了政府对社会经济的干预；5、改革行政手段，提高了行政活动的效率性、透明性、现代化；6、改革公务员法，实行了公务员人事管理的柔软性、灵活性；7、强化司法救济制度，一方面是严格依据联邦基本法的相关规定和相应的法律法规规定并且经常直接地适用基本法的相应条款对行政行为进行审查，另一方面是不断拓宽行政司法救济的范围；8、改革行政审判程序和行政法院管辖范围，确立行政机关的优先评价权；9、统一行政诉讼。

　　上述德国行政和行政法与依法行政从近代到现代的发展历程表明，德国作为典型的大陆法系国家，虽然在法律体系方面与其他大陆法系国家具有共性，但是在行政法及其依法行政理论方面却具有自己的特性。即公法行政与私法行政二元化、在三权分立原则下行政权优位、行政程序法与部分实体法融合、行政成文法多于判例法、行政强制与行政处分制度健全、行政法院非行政化。德国行政法的特点既是德国法治行政的结果也体现了德国行政法的基本原则。在德国，行政行为违反形式与程序、无权限、超越管辖权、具有实体瑕疵等都会受到行政法院的合宪性与合法性审查。这就决定了在德国行政机关必须根据依法行政原则、比例原则行为。

　　1、依法行政原则。

　　依法行政原则要求行政受立法机关规则的约束，同时处于行政法院的控制之下，行政法院应当在其管辖范围内审查行政机关遵守法律的情况。依法行政原则包括两项内容：

　　（1）法律优先原则。

　　法律优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。该原则无限制和无条件的适用于一切行政活动。

　　（2）法律保留原则。

　　法律保留原则是指行政机关只有得到法律的授权才能活动。该原则积极地要求行政活动具有法律依据，这与法律优先原则消极地要求行政不得违反现行法律不同。该原则不是适用于所有行政领域，目前其适用领域为：干预行政、给付行政、特别权力关系。

　　2、比例原则。

　　比例原则由三个子原则构成：

　　（1）行政措施对目的适应性原则。

　　即所采取的国家措施（普遍的或个案的）适应于它所追求的或法律所规定的目的，不得偏离。

　　（2）最小干预可能的必要性原则。

　　如果以国家措施干预公民权利自由为实现公共利益所不可缺少，那么这种干预应当是最低限度的。公共权力对公民一般自由权利的干预，只应当发生于维护公共利益所必需的程度上。出于基本权利的性质，个人对公共权力不必要的干预可以提出异议进行抵抗。

　　（3）禁止过分的适当性原则。

　　即狭义的比例原则，其基本意思是干预自由的国家措施对当事人来说是不过分的，对国家所追求的目标来说是适当的。

　　因此，比例原则适用于国家活动中目的与实现目的的手段之间的关系、公民的自由权利与公共利益需要的关系。[35]

　　五、日本

　　1868年开始的明治维新使日本开始了近代化，但日本的近代化不是由彻底的资产阶级革命开始的近代化，而是在封建制度逐渐解体的过程中，为确立天皇制国家结构而进行的自上而下的近代化，因而具有浓厚的君主专制色彩。日本的法治行政就是在这种历史背景下开始的。

　　为了巩固明治维新的成果，明治维新初期，政府的当务之急就是实现行政权的集中，建立中央集权国家。为此，1869年，明治政府在中央设置议定、总裁、参与三官职；通过实行“奉还版籍”即令诸侯交出各藩国的版图（领地）和户籍（人名），任命诸侯为藩知事，成立新政府的地方官。1871年，明治政府颁布《太政官职制并事务章程》，统一国家的政府机构；发布“废藩置县”令，将全国分为3府、72县，由中央政府委任县知事实行统治，从而结束了长期的封建割据，建立中央集权的政治制度，促进日本从封建制向资本主义制的转变。1880年在中央设立法制、会计、军事、内务、司法、外交六省。这一时期，在地方制度方面相应也颁布了《职员令》（1869年）、《县治条例》（1869年）、《县治事务章程》（1869年）、《府县职制及事务章程》（1875年）、《官吏惩戒例》（1876年）、《府县官职制》（1878年）、《郡区町村编制法》（1878年）、《府县会规则》（1878年）、《区町村会法》（1880年）等一系列法令。在对中央与地方的行政组织体制进行改革的同时，政府还颁布了一系列关于县体行政领域的法令和规则，如关于警察方面的有《检事职制章程司法警察规则》（1874年）、《行政警察规则》（1875年），关于财政方面的有《大藏省出纳条例》（1876年）、《会计法》（1881年）、《地租条例》（1884年）。其中，1872年司法省发布的关于民众起诉地方官吏的通知，具体规定了民众可以向地方法院或司法省法院起诉地方官吏的事项，这实质上是日本关于行政诉讼的最初规定，但是由于此后基于这一通知民众对地方行政官吏的诉讼骤增，为避免造成司法官牵制行政权之弊端，遂又下令逐渐对此加以限制。1885年，废除太政官制度，创设了新型的内阁制度，即新设内阁总理大臣以及宫内、外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商务、邮政等各大臣，由内阁总理大臣和各大臣组成内阁。内阁制度的设立既为制定宪法和开设国会准备了主体条件，同时也对日本的行政立法产生了方向性的影响。由于政治体制发生变化，与之相应又发布了一系列的规则和命令，如《地方官官制》（1886年）、《所得税法》（1887年）、1886年起陆续颁布“帝国大学令”、“师范学校令”、“中学校令”、“小学校令”。至1889年明治宪法颁布时，明治政府陆续制定、颁布了一系列法令和规则，表明了日本行政法发展的萌芽，为其后行政法和法治行政原则的确立提供了一定的条件。这一时期日本不断进行对德国、奥地利、法国等西方国家行政法制度和理论的介绍研究，对日本行政法和法治行政原则的形成也有一定的影响。

　　1889年，日本颁布《大日本帝国宪法》（明治宪法），明治宪法虽然在实质上维护天皇专制，但在形式上确立了三权分立原则，对日本行政法的形成产生了很大作用，尤其是其中第61条规定的“由于行政官厅的违法处分而损害权利的诉讼，另以法律规定由行政法院审判，而不在司法法院的受理范围之内”[36]，为日本近代行政法体制的确立提供了原则依据。根据明治宪法的原则规定，1890年日本颁布了《行政裁判法》和《关于行政厅违法处分的行政审判案件》，这是行政案件审判领域的两个重要法律。此外，明治政府还颁布了《府县制》（1890年）、《文官任用令》（1893年）、《文官考试规则》（1893年）、《国税征收法》（1897年）、《治安警察法》（1898年）、《行政执行法》（1900年）等一系列规定，对地方制度、行政组织、财政税收、治安、行政执行等制度都作出了规定。至此，日本近代行政法体制基本形成，其具有以下特点：1、日本近代行政法属于大陆型的行政法，更加接近于德国的行政法制度；2、在明治宪法之下的日本近代行政法体制中，由于国家的统治权属于天皇，天皇行使行政权不受立法权的限制，而民众的权利和自由受到各种限制，因此，法治行政的原则根本不可能实施；3、行政权优位；4、民众提起行政诉讼非常被动，能获得救济的范围狭窄；5、行政法院的组织有缺陷，严重影响了行政审判权的行使；6、司法审判权与行政裁判权的冲突无法解决；7、行政立法严重不足，不能适应社会发展的需要。

　　从1912年至二战结束，日本的社会形势几经变革，许多法律制度都随形势发生了变化。行政法制度在这一时期变化不是很大，但也采取了一些措施，主要有修改府县制、郡制、市制、町村制等地方制度和在某些领域颁布法规、法令，这些措施为日后日本行政法体制改革奠定了基础。这一时期，日本行政法的特色可以概括为：中央集权主义、官僚行政主义、警察国家主义、法治国家主义等。

　　二战后处于占领管制之下的日本接受美国的指导，于1946年制定了《日本国宪法》。相对于明治宪法而言，新宪法的基本原理发生了根本变革，这必然导致日本行政法的巨大变革，使日本的法治行政由近代走向现代。《日本国宪法》确立了国民主权原则、和平主义原则、宪法的最高法规性与人权保障原则，公民权利的保护日益被重视。在这种历史背景下，传统的行政法理论受到挑战：特别权力关系范围被缩小甚至被否定；[37]行政行为的公定力理论有进一步发展，公定力不是绝对的，在“重大且明显”违法的情况下，公民有对抗权；[38]反射性利益理论被冲击，代之而起的是法律保护的利益理论、事实上的利益理论；行政便宜主义不再是绝对的，裁量零收缩理论产生；公民有了无瑕疵裁量请求权。这些使得日本的法治行政从传统走向现代，从保守走向进步。《日本国宪法》也规定国会是国家唯一的立法机关，这实际上确立了立法权专属于国会，行政权要基于法律而行使。《日本国宪法》还废止了行政法院，规定行政案件的审判权属于司法法院。包含这些内容的《日本国宪法》的制定和实施，为战后日本的行政立法改革奠定了基础，也必然引起行政法原理的转换。

　　日本的行政立法改革涉及到行政组织法、行政作用法、行政救济法三个方面。二战后，日本依据《日本国宪法》颁布了《内阁法》（1947年）、《国家公务员法》（1947年）、《地方自治法》（1947年）、《国家行政组织法》（1949年）、《地方公务员法》（1950年）、《地方公营企业法》（1952年）等关于行政组织方面的法规，这些法规的颁布和实施，为战后日本行政组织的规范化和行政职权的明确化奠定的基础。在日本的行政组织改革中，引人注目的是确立了行政委员会制。根据《国家行政组织法》的规定，在府和省内设置委员会作为外局，在特别必要的情形下，在法定的由国务大臣担任长官的委员会内，设置委员会。这是效仿、吸收美国法律制度的产物，目的是实现行政组织的民主化、防止中央集权的官僚行政、分散行政权。日本的行政委员会虽然效仿美国而建立，但具有一定的特点：委员会保持中立和公正，行使职权时不受上级机关的指挥监督，具有独立性；具有准司法权、准立法权；采取合议制；在必要时可依法设立地方分支部局；委员会由专门人员构成，其任命需经参众两院的同意，其身份依法受到保障等。同时，日本的行政作用法也发生了变化，不仅形式上的行政作用发生了变化，而且行政活动的各主要领域也都相继颁布了新的法规，行政指导领域最为显著。1993年日本颁布了《行政程序法》，该法适用于对申请的处分、不利处分、行政指导和登记，其中对行政指导的规定是该法的一大特色，同时也是日本行政法的一大特色。在整个二战后日本的发展历程中，行政指导占有不可或缺的重要地位、发挥过其他手段所无法比拟的巨大作用，堪称日本经济腾飞的一把金钥匙。行政指导是对传统法治行政如机械法治主义和干预行政的重要修正，使现代法治行政走向机动法治主义和福利行政，体现了现代管理权力手段淡化的新特点。《行政程序法》的颁布，可以说，使日本架构起了不属于两大法系的独具特色的行政法体系。在二战后现代法治行政精神的指导下，日本也颁布了许多救济法，如《行政事件诉讼特例法》（1948年）等，建立了各种救济形式，这些救济形式相互补充，各有特色，形成了一个完备的救济体系。日本的救济形式既包括司法救济，又包括行政救济；既包括正式程序救济，又包括非正式程序救济；还包括国家赔偿制度。司法救济是指行政诉讼制度，行政救济是指行政不服审查制度，司法救济与行政救济统称为正式程序救济；非正式程序救济是指苦情处理制度和行政监察员制度等。救济制度的健全是法治行政的保障，又是法治行政完善的标志。日本法治行政救济体系的健全标志着日本法治行政已步入了现代法治的轨道。

　　二战后日本的行政立法改革使日本创建了具有大陆型行政法与英美型行政法相混合特点的行政法。除此之外，当代日本的行政法制度还具有下列特色：1、行政法的定义尚无定论；2、行政法没有形成统一完整的法典，渊源众多；3、行政法规数量较多；4、行政程序法具有特色；5、行政判例比较发达；6、法治行政原则（依据法律行政原则），即法律优先原则、法律保留原则、司法审查原则。

　　中国依法行政的历史考察

　　从近代行政法的产生发展过程可以看出，行政法只有在民主与法治的基础上才能产生，而古代中国的自然经济、宗法社会、专制政治及文化观念决定了古代中国不可能在有丝毫的民主和法治。没有民主和法治，则不可能有共和制及共和制政体的分权制、限任制和选举制，更不可能产生凌驾于社会之上的国家根本大法——宪法，当然也就不可能产生行政法。因此，古代中国没有行政法，也没有依法行政。

　　1840年鸦片战争以后，中国走上了半殖民地半封建社会的道路，西方资本主义的入侵破坏了中国自给自足的自然经济，促进了城乡商品经济的发展，从而出现了资产阶级和无产阶级。然而，中国的资产阶级由于先天的不足，于封建官、商、地主相比力量悬殊。尽管1911年孙中山先生领导的辛亥革命推翻了满清王朝，创立了中国历史上第一个资产阶级革命政权，但不久便沦为北洋军阀的统治。北伐之后，国民党重新登上政治舞台，在国民党统治期间，蒋介石实行独裁统治，虽根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也制定了一些行政法令，并设立行政法院管辖行政诉讼，但只是形式而已，作用极其有限。

　　新中国成立后，我国的法制建设曾一度受到重视，行政法也应运而生。由于缺乏法制建设的经验，便仿效苏联，根据宪法制定了一系列规范行政组织的法律，颁布了各种行政管理法规，但未能建立起有效的行政监督和控权机制。自1957年起，在“左”的思想干扰下，法律受到轻视，法治被否定，政策代替了法律，行政法滞步不前。在随后的“文革”时期，法律虚无主义发展到登峰造极的地步，民主和法治惨遭践踏和抛弃。因此，这一时期依法行政的作用空间很小甚至没有。

　　1978年党的十一届三中全会拨乱反正，民主和法治受到了重视，行政法律制度建设得到了恢复并进入了一个比较稳定的发展时期。为了使在“文革”中被破坏的各级国家政权组织和社会秩序尽快得以恢复，国家立法机关优先考虑尽快制定一系列有关政权组织方面和维护社会秩序方面的法律，同时尽快制定一部适应新时期需要的新宪法。1982年宪法的颁布和国务院组织法、地方组织法的制定，对行政法以及依法行政的发展具有重要意义，是行政法与依法行政恢复和发展的重要契机，随后一系列适应新形势和新情况的行政法律、法规相继出台，各种有关的行政管理制度相继建立，我国的行政管理逐步走向法制化的轨道。这一时期，我国的行政立法还没有完全摆脱苏联模式的影响，将行政法等同于国家管理法，把行政法的作用仅仅看作是政府实现管理的工具，注重行政实体、轻视行政程序，注重对行政权力的确认和维护、轻视对公民权利的赋予和保护。1984年，全国人大常委会委员长彭真根据国家民主政治和商品经济发展的需要，认识到在国家管理领域加强法治的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”（《人民日报》1984年4月8日）。我国的依法行政开始起步。同年，国家承认社会主义经济是有计划的商品经济，作出了经济体制改革的决定。随着改革开放的不断深入，商品交换的日益发展，与之相伴随的民主观念得到了加强，而政企的分开、政府职能的转变，又急需行政法予以调整和规范，这就为行政法的勃兴打开了通道。1987年，党的十三大又提出了实行党政分开、进一步下放权力、改革机构、完善民主政治、加强法制建设等政治体制改革的措施，这促使我国法学界解放思想、大胆探索，对传统法律文化和前苏联行政法学理论展开了深刻的反省，从而引发了一场关于法的本质的大讨论。在这场大讨论中，尽管对行政法的本质没有达成共识，但是一般认为，在我国这样一个封建专制影响很深、行政权力一向坚固、公民权利观念淡薄的国家里，行政法本质的基点在于控制和监督行政权力。于是，行政诉讼制度被接受。1989年4月，《行政诉讼法》的颁布，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，我国开始从注重对行政权力的确认和维护转向对注重对公民权利的赋予和保护，开始通过行政诉讼来促进行政机关依法行政。但是由于受计划经济的影响，新颁布的行政诉讼法仍然保留有“行政法是国家管理法”的痕迹——将维护和监督行政机关行使职权作为行政诉讼的功能，并且受案范围十分狭窄，致使在实施中不能很好地监督行政权的行使，从而未能实现设置行政诉讼在于控权保民的真正目的。随着《行政诉讼法》颁布，行政法是“控权法”开始在我国行政法学界成为主流思想。

　　1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，中国的行政法走出了误区开始充满生机，依法行政成了时代的要求。1993年，八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》中明确指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法、懂法，做执法守法的模范。”（《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号），这是我国第一次以政府文件形式确立了依法行政原则。市场经济是高度社会化和市场化的商品经济，是商品经济的高级阶段和现代形态，以市场为基础和资源的配置手段，具有经济主体的多元性和平等性、经济行为的自由性和竞争性、经济形式的契约性和公平性等特征。市场经济要求政府职能由单纯管理向综合服务转变，要求政府加强和完善宏观调控为经济的发展提供服务，要求政府通过行政指导贯彻国家的经济政策、引导企业进行正确的经营决策，通过价格、税收、信贷等经济措施引导各种经济活动朝着预定的方向发展，通过行政合同保障国家重点经济建设的进行、保障合理地开发和利用自然资源，通过建立社会救济和社会保障制度解决失业人员的生活出路，通过举办各种职业培训和发展教育、科技为市场发展提供经济人才，通过社会治安的综合治理及其他行政活动为市场经济的发展创造良好的社会环境等。随着政府职能的这一转变，市场经济也必然要求规范政府活动的行政法的相应转变，由侧重规范约束相对人向侧重规范约束政府自身转变，恢复行政法规范制约行政权的本来面目，充分发挥其控权功能，使行政法成为防止和抗衡政府滥用职权的调控器；由重实体向重程序迈进，充分发挥行政法的保民功能，使行政法成为保障公民合法权益免遭违法行政行为侵害的有力工具；由以管理为核心向以服务为核心转移，将给付行政、服务行政、福利行政等方法的立法作为行政法的主要内容，充分发挥行政法的服务功能，使行政法成为提高公民物质文化生活的促进器；由强化权力手段向淡化权力手段转变，一必往日仅采用强制命令的单一权力手段的方式，更多地运用非权力方法实现行政目的，使国家与公民的关系更趋于平等。[39]从这一时期至今，《国家公务员暂行条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《政府采购法》相继出台，《行政强制法》、《行政许可法》、《行政程序法》等也正在制定之中。

　　目前，我国的行政法朝着民主、法治、服务、科学的方向健康发展，依法行政——“职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、权责统一”成为发展社会主义民主的必然要求，成为发展社会主义市场经济的内在要求，成为建设廉洁、勤政、务实、高效政府和从严治政的根本要求，成为改革和发展的新形势的迫切要求，是依法治国的核心和关键，是时代的最强音。

　　西方国家依法行政的共同演变趋势以及对我国依法行政的启示

　　从上述分析可以看出，西方国家依法行政的模式在早期差异极大、个性鲜明，从整体上分为英美法系的依法行政模式和大陆法系的依法行政模式两种，或称为“公法模式”与“私法模式”。随着西方国家依法行政的发展，各国在保持各自依法行政模式特色的同时，互相借鉴，开始走向同一。英美法系逐步改变了对行政法的偏见，大陆法系逐步改变了对行政权的偏袒；英美法系接受了维护公共利益的思想，大陆法系接受了保障公民权利的制度；英美法系从敌视行政权走向重视行政权，大陆法系从行政权优越走向公民权优越；英美法系从崇尚司法权走向重视行政裁判权，大陆法系从崇尚行政权走向重视司法权。纵观西方国家依法行政的历史演变，依法行政演变的历史，既是行政权作用不断扩大的历史，又是公民权救济不断加强的历史；既是行政权行使的强权色彩日趋淡化的历史，又是行政权运行程序日趋法治化的历史；既是国家主权豁免主义趋于消匿的历史，又是公民权救济制度体系趋于完善的历史。依法行政的“依”，由消极走向积极，由机械走向机动；依法行政的“法”，由单一走向多样，由零散走向统一；依法行政的“行”，由被动走向主动，由强制走向平缓；依法行政的“政”，由狭窄走向宽泛，由干预走向给付。

　　概括而言，西方国家的依法行政的共同演变趋势是：

　　1、依法行政的范围逐步扩大；

　　2、依法行政的价值取向趋于权利保护和公益维护并重；

　　3、依法行政的程序逐步走向法治化；

　　4、依法行政的手段趋于多样化；

　　5、依法行政的司法控制日益严格；

　　6、依法行政的救济体系日趋完备。

　　依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则，也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度。西方国家依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供了启示，法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供了借鉴。

　　1、减弱行政权的管制功能，加强行政权的服务功能；减弱行政权的微观管理功能，加强行政权的宏观调控功能。

　　2、在行政权的运行上，大力推动行政程序的法治化、公开化；在行政权的行使上，建立廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。

　　3、扩大行政自由裁量权，同时，加强对行政自由裁量权的司法审查。

　　4、实现“救济类型多样化、救济依据明确化、救济范围扩大化、救济标准合理化、救济实现真实化”。

　　结语

　　过去已经向我们显示如何建设未来。中国的依法行政之路应该从理论走向制度，从制度走向实践。中国的依法行政必将发轫于二十一世纪。

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