五、听取意见程序之三：信函、电子邮件等

　　利用现代通信手段听取公民对行政立法草案的意见是行政立法程序发展出的一种新的听取意见方式。我国《行政法规制定程序条例》第58条规定中的“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”已经包含了通过信函、电子邮件等方式听取意见的方式。这种听取意见程序可以提高行政立法的效率，同时也便利于公民对行政立法草案发表意见。它作为公民参与行政立法的新渠道，在具备相关的条件下应当鼓励行政立法机关优先采用这种听取意见的方式。美国在1946年联邦《行政程序法》制定后，国会通过立法以及法院的判例创造了联邦《行政程序法》规定之外的规章制定机关听取公众意见的方式，从而弥补了联邦《行政程序法》规定的不足。从实践看这种听取对规章制定的意见的方式也是很有效的，因而在规章制定中被广泛使用。

　　通过信函、电子邮件等方式听取公民对行政立法草案的意见，应当注意以下几个问题：（1）行政立法机关应当以适当的方式预告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通过政府网站预告行政立法草案。为了使公民能够提出更具有针对性的意见，行政立法机关可以设立必要的咨询点，解答公民对行政立法草案认识上的疑惑。（2）对公民通过信函、电子邮件等方式提出的意见，行政立法机关应当给予简要的回复，尤其是不采纳的意见或者建议，应附具不采纳的理由。如果有数个公民提出相同的意见或者建议的，行政立法机关可以通过报纸刊登集中回复意见。

　　六、决定

　　行政立法草案在听取公民意见的基础上修改后，由行政立法机关负责人决定是否可以成为行政法规、规章。因行政机关系实行行政首长负责制，故行政首长可以在听取其他行政机关组成人员意见的基础上作出最终决定。[12]

　　行政立法草案决定系行政立法的内部程序。这个程序涉及到如下几个方面的问题：（1）行政立法草案在由行政立法机关负责人作出最终决定之前，应当交付本机关组成人员审议。机关组成人员可以发表自己的观点，也可以提出对行政立法草案的修改意见。（2）在机关组成人员对行政立法草案进行正式审议之前，先应由负责行政立法草案起草的部门就行政立法草案的内容作专门的说明。对行政立法草案的说明要全面，尤其是公民在听取意见程序中所提出的反对意见及其理由，不得作偏面的引导。（3）行政立法机关讨论行政立法草案是否可以允许公民旁听？美国根据行政会议公开法第2条的规定，除法定不能公开的行政会议外，合议制行政机关举行会议必须公开，允许公民观察。[13]从我国目前的实际情况看，允许公民旁听行政机关讨论行政立法草案的会议时机尚未成熟。如果行政立法机关能够允许新闻媒介多作一些较深入的报道，尤其是行政立法涉及到争议较大的问题，就已经很不错了。实际上，适当地公开行政立法草案审议的内容，是有助于社会认同行政立法的。

　　行政立法草案决定虽然系行政立法内部程序，但是它也有与公民相关的问题。这个问题是行政立法机关如不采纳公民提出的意见或者建议，应当拟就必要的回复理由。一个讲理的政府是极其重视这个问题的。如果对公民热情地提出的意见或者建议-对于政府来说，能够听到公民的意见或者建议，那应该说是最大的喜事-置之不理，明确拒绝也道出可以经得起质疑的理由，那么政府的威信也就会失去社会民众的认可。政府本来是为了民众而存在的，因此回复民众的意见或者建议无论在制度上还是道义上，都不会有任何障碍的。正是基于这一点，我认为在行政立法程序中确立行政立法说明理由制度是相当重要的。 [14]

　　七、公布

　　公布系行政立法的最后一个程序。行政立法草案经行政立法机关负责人决定通过后，便成为行政法规、规章。“法律未经法定形式公布不能产生效力”已经成为一项宪政法治原则。行政法规、规章如秘不示人，公民就无法了行政法规、规章的内容，也就不可能通过行政法规、规章主张权利，而行政机关如将事先未公开的行政法规、规章作为作出对公民不利决定的依据更是没有公正可言。15]因此，行政法规、规章的公布也是一个不容轻视的行政立法程序。