3.监察队员的人身安全得不到保障。

　　目前监察队员在执法过程中被打的现象相当普遍，有的甚至被打残。由于监察队是事业编制，当监察队员与行政相对人之间发生纠纷或监察队员被打时，公安机关依据《治安管理处罚条例》，将其当作民事纠纷来管；而当监察队员被打伤时，法院则依照《刑法》规定和《刑事诉讼法》第170条将之作为自诉案件处理，由被打监察队员自己举证。这些做法严重挫伤了监察队员执法的积极性，也助长了违法者的嚣张气焰。据了解，南京路步行街由于违章现象多，而监察队员不愿管，步行街管委会只得规定罚款指标，逼着监察队员管。

　　4.由于执法人员对某些法条理解不透，使得执法过程中的某些行政行为本身就是违法的，这意味着即使相对人真的违法，执法部门也有败诉的可能，并可能由于重新作出处罚决定而直接导致管理成本攀升。

　　典型的例子是行政复议主体的资格认定问题。区市政委与各管理办，实际上未将委托、授权、派出机构等名词的涵义弄清楚，认为受委托执法的“三大块”的监察队具有独立的法人地位，对外独立承担行政责任。当笔者问及为什么区市政委有权复议“三大块”的监察队的部分处罚决定时，得到的答复是：“三大块”的监察队是区市政委的派出机构，根据《行政复议法》第15条的规定，对派出机构的行政处罚决定，设置该派出机构的行政部门有复议权。为将这个问题弄清楚，笔者查看了一份人民广场监察队的处罚决定书（号码为B NO：0025051）。处罚决定书上清楚地写着广场监察队部分受区市政委的委托，这与区市政委的解释矛盾。实际上，广场监察队不是法人，也无权以自己的名义处罚，而只能就受委托部分以区市政委的名义作出处罚决定（处罚决定书上的落款为监察队也是违法的）。由于当前未设上海市市政委，复议机关应当只能是区政府法制办。而如果假定设了市市政委，对监察队的处罚决定不服可一状告到市市政委，从管理角度来讲显然是不科学的。

　　三、关于建立上海市全市综合执法体制的建议-一个法律学与管理学角度的构想

　　1.以实现法律规定协调、行政流程畅通为目标来整合整个综合执法体制。可将整个综合执法架构设置如下格局。

　　在示意图中可以看到，由区市政委统一领导和监督各下属管理委员会，各下属管理委员会作为区市政委的派出机构，对外享有综合执法权；对于区内重大复杂的案件，则可规定只能由区市政委来作出处罚决定；对区市政委的处罚决定不服可由市市政委或区政府法制办来复议。同时，取消街道办对街道监察队的领导，取消市政府对“三大块”管委会的领导。各管委会的管辖范围从全区管理便利角度出发，由区市政委划分，区市政委保持根据需要进行调整的权力。区市政委一般不再直接执法或派执法队执法。所有人、财、物的调配权均在区市政委，所有市政综合执法的责任也由区市政委全部承担。管委会与监察队之间是委托关系，监察队仍为事业编制。当然，这个执法体制在整个上海市得以运行的前提是设立上海市市政委，且根据法律规定其拥有市政综合管理与执法权。

　　1为什么不应由街道办领导和管理监察队？发达国家街道承担的是社区服务功能而不是行政功能。随着社会的发展，社区发育与成长是一条必经之路。没有社区的凝聚力与服务功能，城市社会将来稳定与否难以预料，整个城市秩序也将难以控制，这意味着街道行政功能的弱化与服务功能的强化是必须的。上海加强社区建设和管理的奋斗目标是：“到2000年，初步形成安定安全的社会治安秩序、便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系、健康向上的社区文化氛围，并为建成配套设施齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区奠定基础”[2].中国的实际情况以及在公众中形成的共识，以及中国城市的历史因素等综合条件，决定了街道必须在社区建设中起领导促进作用。从实际需要看，各管委会的管辖区域划分应以街道为基础，兼顾全区。办公地点可设在街道，这样有利于二者之间的配合。同时，对管委会负责人的任免、调动、考核、奖惩，应规定街道有会签权，以建立街道对管委会的制约机制，强化二者之间的配合。