近年来，推行环境公益诉讼呼声高涨，但在实践中却是知易行难。环境公益诉讼的高成本让不少人望而却步，但在不少国家，不菲的诉讼费并非是个难题。

　　本期以破解环境公益诉讼成本之困为切入点，循着专家的思路和国外的经验，探讨环境公益诉讼的制度如何建设，解决之道悄然浮出水面。

　　南都供图

　　地方实践

　　面对诉讼高成本

　　昆明拟建专项资金有望解难题

　　中国环境报记者 蒋朝晖

　　环境公益诉讼在近几年来日益成为社会热点，然而，在云南省昆明市却出现了这样的现象，成立已一年多的昆明市中级人民法院环境保护审判法庭至今未受理一起环境公益诉讼。

　　不少人议论认为，“诉讼成本动辄几十万元甚至上百万元，且几乎无利可图”。诉讼成本高竟然成为了环境公益诉讼举步维艰的绊脚石?环境公益诉讼如何迈过高成本这道难关?昆明市拟建专项资金破解这道难题。近日，本报记者对此进行了采访。

　　高成本成为“拦路虎”?

　　多年来，昆明市存在一种怪现象:一边是环境污染事件日渐增多，备受社会关注;另一边则是，社会公共利益遭到严重损害，却很少有人提起诉讼或追究责任。这种情况致使污染环境者逃脱了应有的法律制裁，国家和社会利益受到极大损失。

　　2008年12月11日，在阳宗海砷污染事件发生后，昆明市中级人民法院环境保护审判法庭(以下简称昆明市环保法庭)正式挂牌成立。这个法庭对涉及环保的刑事、民事、行政及执行案件实行“四审合一”新模式，并开门受理环境公益诉讼。

　　按照规定，行政机关、人民检察院及在我国境内经依法设立登记、以保护环境为目的的公益性社会团体，都可以作为原告向法院提起诉讼。

　　昆明市环保法庭成立后，人们对其寄予厚望，但现实并不尽如人意。

　　据了解，昆明市环保法庭成立至今，受理并审理了涉及环境保护的上诉案件17件，其中行政案件3件、刑事案件7件、民事案件7件。而真正意义上的环境公益诉讼案件，至今没有受理一件。

　　有关法律专家认为，因目前我国立法空白，公益诉讼还处在理论研讨和探索阶段，要打环境公益官司，原告面临的最大难题就是庞大的诉讼成本问题。

　　昆明市环保局政策法规处处长张永军告诉记者，昆明市环保局就已经遇到了这种情况。

　　前不久，在准备一起案件诉讼时，昆明市环保局拟委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向。这家机构派人实地考察后，很快做出了方案，但没想到报价竟达33万元。

　　“除正常办公经费外，环保局很少有其他经费，根本不可能拿出这么多钱来垫支。”张永军说。最后，昆明市环保局为打官司东拼西凑，筹集了10多万元垫付。此案也将成为昆明市环境公益诉讼第一案。

　　张永军说，现在打一个环境公益官司，诉讼费、律师费、鉴定费、为诉讼耗费的其他人工费等，加起来得准备几十万元甚至上百万元，要让原告来承担这笔庞大的开支，可能性太小了。高额的成本，让一些想打环境公益官司的组织或个人望而却步。

　　设立基金方案难操作

　　张永军说，目前，个人打不起公益官司，连昆明市环保局准备打公益官司都要反复权衡，钱垫支出去了是否能回来?打赢官司后，必然会收回赔偿的一大笔资金，除去必要的鉴定、评估等开支，剩下的钱归何处?

　　“如果设立了基金或专项资金，这些担忧可能就会迎刃而解了。”张永军说。

　　据了解，2009年6月，昆明市环保法庭审理了一起非法收购、运输、出售国家重点保护植物制品红豆杉木板案件，被告人郁恩州主动向法庭提交悔过书，并自愿缴纳两万元罚金弥补给生态环境造成的损失。

　　这是昆明市环保法庭成立以来审理的一起典型案例。针对被告人主动缴纳的“罚金”，昆明市中级人民法院在进一步调研的基础上，建议昆明市环保局等有关部门设立环境保护基金，以更加有效地保护环境。

　　张永军说，当时与昆明市中级人民法院等相关部门共同商讨、由昆明市环保局副局长高志刚亲自起草的《昆明市环保公益诉讼救济基金管理办法》，主要思路是成立环境保护诉讼专项基金。基金用于环境公益诉讼、恢复被破坏的生态环境、对环境诉讼中污染者无财产可供执行的受害人提供救济3个方面;基金的来源一部分可由政府投入，其余的可来自环境案件判决的赔偿款、被告人自愿缴纳的赔偿金及社会捐助等。

　　但设立基金这条路走得并不顺利。不少人提议，设立基金在申请、审批等方面都比较严格，程序多，工作量大且周期长，最终的成功率并不高。

　　张永军说，考虑到没有现成的渠道，实践操作难度较大，经多方征求意见，昆明市现已取消设立基金的方案，同时，拟采用建立专项资金的方式取代。

　　专项资金有望尽快出炉

　　目前，由张永军负责收集意见和建议进行修改的第二稿，已改为《昆明市环保公益诉讼救济专项资金管理办法》，并开始征求昆明市法制办、市中级人民法院、市财政局等单位的意见。

　　为加强对专项资金的使用监管，此稿总体思路是:专项资金账户设在昆明市财政局，申请使用专项资金事宜，由市环保局受理、市财政局审查、市政府批准。

　　据了解，专项资金不能接受社会捐助，只能靠政府投入和案件判决的赔偿款、被告人自愿缴纳的赔偿金，客观上就需要更多的财政支持。

　　高志刚告诉记者，目前昆明市法制办、市中级人民法院、市财政局都已经反馈了意见，对《昆明市环保公益诉讼救济专项资金管理办法》的最终出台，昆明市环保局很有信心。

　　如何保证专项资金垫支的钱能够顺利收回?又成为一个令人担心的问题。张永军说，每打一件环境公益官司都应有十足的把握，昆明市环保局将从受理申请开始认真对待，并将采取“保全”等措施预防官司打赢后可能出现的执行难等问题，千方百计避免专项资金的损失。

　　专家视点

　　破解诉讼高成本应标本兼治

　　培育专业组织和公益律师是根本之道

　　“环境公益诉讼不是通过鼓励来推进的，其适格主体应该是专业的环保组织和公益律师队伍。让专业的人用专注的精力来做专业的事，环境公益诉讼现存的问题都会迎刃而解。”

　　中国环境报见习记者 曹俊

　　被寄予厚望的环境公益诉讼在我国的推进并不乐观。不少人认为，是庞大的诉讼成本使环境公益诉讼举步维艰。昆明市提出了设立专项基金或专项资金的方案。高成本是否真成了环境公益诉讼的拦路虎?我国又该如何破解诉讼成本高的难题?记者采访了中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授。

　　诉讼成本虽高，但并非最大难题

　　环境公益诉讼成本高的问题不容回避。据王灿发介绍，我国的诉讼尤其是涉及到诉讼标的额较大的诉讼，当事人需要在提起诉讼时向法院支付昂贵的费用，而民事公益诉讼需要的费用一般都很高。这笔费用对一般的群众或某些民间组织来说，都不是小数目，确实存在难以承担的问题。

　　“诉讼成本在国外就不算个问题。”王灿发说。王灿发拿美国和我国做了一个简单的对比。在美国，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院只收取微不足道的诉讼费，而且一律按件收取受理费，一般地，提起诉讼只需要百十美元，起诉人基本不存在难以承担诉讼费的问题。

　　因此，有人认为，我国缺的不是打环境公益官司的热情，缺的是资金支持。对此，王灿发认为，诉讼成本高确实是一个难题，但并非我国推进环境公益诉讼的最大难题。事实上，环境公益官司并非如人们想象得那样容易打，诉讼并非如大家想象得那样容易提起。

　　在现实操作中，环境公益官司为何不易打?为何难提起?王灿发感慨道，关键在于哪些案子可以提起诉讼不好把握。这个不好把握主要是由于缺乏污染危害的信息和污染的证据。一般来说，不是直接利害关系人很难找到证据，没有证据就难以起诉，这是最基本的难题。

　　设立基金会有难度，专项资金可考虑

　　有人提议设立环境公益诉讼专项基金。王灿发认为，设立基金的做法是比较好的，基金可来自于社会捐助、政府拨款以及被告的赔偿金等，可用于环境公益诉讼，以鼓励大家提起诉讼。

　　知易行难，设立基金必然面临一定的障碍。王灿发一口气提出了不少问题:资金如何筹集?政府拨款从哪里来?政府愿不愿意拨款?筹集来的资金由谁来管理、如何管理?挂靠单位、主管单位是什么?对于申请人怎样审核?

　　“设立基金在注册、申请、审批等方面程序多，还必须得成立基金会，需要专人管理，运行成本会很高，但效果不一定好。”王灿发说。

　　如果不设立专项基金，就会涉及到一个问题，即原告胜诉后的赔偿金何去何从?

　　“公益诉讼都是为了公共利益而提起的诉讼，赔偿金不应该归属于提起诉讼的个人或组织，应属于国家。”王灿发接着说，“国家可以用这笔赔偿金设立专项资金，就像收取排污费后建立的环境保护专项资金一样，专项资金可由财政部门与环保部门共同管理，可用于公益事业，也可由公益诉讼的提起人来申请。”

　　对于设立专项资金，王灿发表示可以考虑。“相对来说，专项资金的运行成本比基金低，易于管理。而且其资金来源主要是赔偿金，若政府愿意投入也不反对。但专项资金仍然有一定的成本，并非最佳选择。”

　　对于成本难题，一些国家在诉讼费用的分担上有一些举措。如法国在进行公益诉讼时允许原告先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定缴纳，且数额极为低廉。美国在一些法律中规定，诉讼费用可以判给胜诉一方，以鼓励更多的人参与到公益诉讼中来。

　　对此，王灿发认为，我国法律也有相关规定，法院可以针对公益诉讼做出免缴、缓缴或减缴诉讼费的措施。

　　“只要法院同意，对环境公益诉讼通过免缴诉讼费就可以方便地解决环境公益诉讼的费用问题。政府财政可以通过向法院额外拨款的方式来解决法院的财政问题。”王灿发说，“不过，这些都是辅助措施，并非最根本的解决途径。”

　　培育环保专业组织和公益律师是解决之道

　　对于鼓励公益诉讼的提法，王灿发提出，环境公益诉讼不应该通过鼓励来推进。目前，我国的适格主体还没有完全确定，对检察院、环保部门和民间组织作为公益诉讼原告，都有支持者。

　　王灿发认为，提起环境公益诉讼的主体应该主要是民间环保组织和公益律师组织。“培育专业的环保组织，完善公益律师制度，是解决我国环境公益诉讼难题的根本之道，这两项做好了，诉讼成本问题自然会迎刃而解。”

　　环境公益诉讼面临的往往是强势的污染企业或者行政机关，原告的专业素质和精心准备对案件的胜负至关重要，不是随便一个挂牌律师所就能打得了这种官司的。我国现在最应该做的是，鼓励民间环境组织和环境公益律师事务所的专业化，让他们用专注的精力和专业的水平去提起公益诉讼。

　　“只要专业的民间环保组织和公益律师团队能够建立起来，他们将会自主筹资，自主运作，可避免非专业组织提起诉讼时手忙脚乱、临时筹款、临时聘请律师的困境。”王灿发说，“这些组织提起诉讼的专业性强、有资金支持、其胜诉可能性大。如此一来，环境公益诉讼的体制就会逐步理顺并完善。”

　　“当然，这些组织的发展需要政策支持。”王灿发说，“如对其注册提供一定的程序便捷，对其筹集的资金，若确定是用来开展公益诉讼，可以免税，同样，对其捐助者也可以免税。”

　　王灿发进一步补充，环保部门作为有管理职权的部门，应该主要利用环评、“三同时”验收、排污许可、限期治理等行政手段来保护环境，也可以在穷尽行政手段仍然未能达到管理目标时，再提起公益诉讼。检察院应该利用其制裁犯罪的手段，对环境犯罪进行刑事公诉，追究刑事责任，而不是把提起民事诉讼作为其主要任务。而专业的民间环保组织或公益律师组织却是最适合提起公益诉讼的主体。

　　环境法论坛

　　从制度设计上体现效益优先原则

　　告发人诉讼制度值得借鉴

　　“告发人诉讼制度是一种融合了公众参与和政府主导因素的诉讼模式，通过激励公众参与，以最小的投入推动个人为国家利益起诉，促进环境法律的有效实施。”

　　◆曹明德 刘明明

　　环境公益诉讼中诉讼费用的承担是一个棘手的话题。笔者认为，可以借鉴告发人诉讼制度的经验，有效运用激励机制来调动环保非政府组织和公民的积极性，从制度上解决诉讼成本问题。

　　告发人诉讼制度，是以最小的投入获取最大的收益

　　告发人诉讼制度源于1388年英国的《水污染防治法》。这部法律规定，私人可以代表政府起诉且可以获得罚金的一部分作为奖赏。1863年，美国国会颁布了《防止欺诈请求法》，做出了相似规定。

　　告发人诉讼具有公益性，其制度的设计理念在于将每个私人假定为理性的经济人，通过激励私人诉讼的方式实现以最小投入获取最大收益。从告发人的角度来看，对欺诈国家的行为提起诉讼可以获得高额的奖金回报;从国家的角度来看，国家可以避免因欺诈带来的损失或者获得高于损失的赔偿金。

　　告发人诉讼是特殊的民事诉讼。告发人仅有权对民事部分提起诉讼，刑事部分由国家提起公诉。告发人诉讼对被诉行为实行惩罚性赔偿，被告若败诉，需支付民事罚金和损害赔偿金两种赔偿。

　　从历史看，告发人所获奖励的幅度对告发人诉讼的数量有直接影响。

　　随着社会经济的多元化发展，国家执法成本越来越高，国家执法出现权力寻租、信息不足、能力有限等失灵现象。笔者认为，告发人诉讼制度包含了通过私人力量推动法律执行的理念，一方面可以弥补国家执法的缺陷，另一方面司法权威可以有效地避免政府权力寻租。

　　在美国，告发人诉讼与公民诉讼互为补充

　　20世纪90年代以来，告发人诉讼制度已经成为美国公众参与环境治理的重要手段。

　　谈及美国的告发人诉讼，不能不提及其环境公民诉讼。环境公民诉讼是任何公民针对违反环境法律、法规的被告(包括公民和政府部门)提起的民事诉讼。针对政府部门被告，原告可以获得禁止令救济;针对个人被告，原告可以获得禁止令救济和民事赔偿。

　　在美国，告发人诉讼与环境公民诉讼相互补充。一方面，两者发挥作用的领域互补。环境公民诉讼以公民或团体个人的名义起诉，适用于公民个人或团体遭受到事实上损害的情况;告发人诉讼是以政府的名义起诉，适用于国家(政府)利益受到损害的情况。另一方面，告发人诉讼原告资格条件比环境公民诉讼要低。环境公民诉讼的原告资格要求原告必须有事实上的损害、损害与被告行为之间存在因果关系以及损害具有可救济性。由于告发人代表政府提起诉讼，告发人可以起诉没有造成个人损害的行为。

　　合理设计告发人诉讼制度，破解诉讼成本难题

　　要破解我国环境公益诉讼成本高的难题，笔者认为，要坚持效益原则，选择最小投入获得最大收益的解决路径。我国可以借鉴美国的告发人诉讼制度，建立公众参与和政府主导相结合的环境公益诉讼制度，从制度上破解难题。

　　第一，发挥公众参与环境法律执行的作用。告发人诉讼制度实质上是通过公众参与的方式促进法律的有效执行。

　　第二，建构政府主导的环境公益诉讼模式。政府主导是指告发人将证据材料移交给政府部门后，主要由政府部门提起诉讼，若政府部门选择不介入，则由告发人以政府的名义提起诉讼。其中，政府和法院对于案件的撤销、和解等重大诉讼事项具有最终决定权。

　　第三，构建公众参与和政府主导相结合的环境公益诉讼制度框架。笔者认为，其具体架构如下:

　　首先，在原告资格上，只要环境公益受到事实上的损害，掌握环境违法行为秘密信息的告发人和政府即获得原告资格，告发人自身的利益是否受到侵害并不影响其获得原告资格。

　　其次，在案件管辖上，美国告发人诉讼由联邦法院管辖。为了消除地方保护，我国可以由被告所在地以外的法院管辖。

　　再次，在诉讼程序上，我国政府主导的环境公益诉讼可以根据我国国情进行调整。告发人向法院提出案件申请时须向环保部门提供自己所掌握的所有证据材料。环保部门在法定期间内对案件事实进行调查，在调查期间，案件处于保密状态。调查结束后，环保部门可以决定介入或不介入案件。环保部门介入的方式有撤销、和解或者接管诉讼。其中，撤销与和解必须举行由法院、环保部门和告发人参与的听证会，尊重告发人的异议权，案件的撤销须由法院和环保部门出具附带理由的书面同意。环保部门接管诉讼后，告发人仍然作为诉讼一方当事人参与诉讼。若环保部门选择不介入案件，则由告发人单独诉讼，且在诉讼期间环保部门可以选择介入诉讼。

　　最后，规定惩罚性赔偿。由告发人提起的诉讼实行惩罚性赔偿。惩罚性赔偿包括民事罚金和损害赔偿金两部分。其中，民事罚金归属于告发人，用以弥补告发人提起诉讼产生的费用，民事罚金的数额应当与告发人诉讼费用相当。在美国，如果被告败诉需要承担2～3倍的损害赔偿金，告发人可以获得10%～30%的损害赔偿金。我国可以规定较低的损害赔偿金(如1～2倍的损害赔偿)，其中告发人获得损害赔偿金的比例可以降低，但要保证对告发人起到激励作用。

　　笔者认为，告发人诉讼制度的设计本身就不再存在诉讼成本高的难题。我国若能借鉴告发人诉讼制度，建立公众参与和政府主导相结合的环境公益诉讼制度，就可以充分利用民间力量，督促或协助政府履行环保职责，推动我国环境法律的有效实施。

　　(作者单位:曹明德，中国政法大学民商经济法学院教授;刘明明，西南政法大学2007级环境法博士生)

　　他山之石

　　免除诉讼费用

　　在不少国家，只要符合民事公益诉讼的条件，法院在立案时可免收法院费用。

　　民事公益诉讼的原告胜诉时，判决败诉的被告支付原告全部诉讼费用，其中已经免收的法院费用可以按照标准计算后由法院向被告收取;原告支出的律师费由被告赔偿。

　　民事公益诉讼原告败诉的，不承担被告的诉讼费用。如果诉讼是由被告的违法行为引起的，即使被告胜诉，仍由被告承担原告的律师费，法院费用可以考虑免收。

　　如果民事公益诉讼的原告提出的问题具有重大法律价值，可以适用法律援助的规定，由国家承担律师费。

　　告发人诉讼制度

　　美国的《防止欺诈请求法》赋予了任何私人针对欺诈政府行为提起民事诉讼并获得奖励的权利，规定如果政府接管案件，告发人应当获得10%～25%的奖金份额，如果政府不介入，告发人应当获得25%～30%的奖金份额。

　　告发人诉讼制度现已成为美国公众参与环境管理的重要手段，其参与领域包括:企业超标排放污染物、超权开发自然资源、未获得环境许可排污、环境治理中未履行与政府的合同等方面。

　　公益律师及公益诉讼基金

　　在美国，律师协会设有关于公益辩护的特别委员会，律师6.2%的时间都投入公益活动。这些律师被称为公益律师。公益律师专注于公益诉讼，其诉讼成本由律师协会承担。

　　从每件胜诉的公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金，基金会还可以接受社会捐款。公益诉讼的原告在提起诉讼前可以向基金会申请公益诉讼费用。

　　原告奖励及诉讼费用保险

　　在不少国家，对于胜诉的原告，可以从被告的惩罚性赔偿金中划拨一定比例，作为必要的奖励。

　　诉讼费用保险是指保险公司在保险人发生诉讼时，根据职业估算为保险人支付诉讼费用。其实质是一定范围内缴纳保险费的人在为个别保险人的诉讼承担费用。