养济院收养孤贫时,必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例,在办理收养时,首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书,证明符合条件;入住养济院后,必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因,并注明原居村庄里图;最后按此内容,制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后,即暂停收养,待出现空额后按序顶补。为便于管理,养济院对入住孤贫进行编制,每10人设立一甲长,轮流担任,互相监督;遇人滋事,须报官府处理;如有孤贫沟通作弊,则“革粮另补”。
清代养济院在救助标准上也有章可循,但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准,“每孤贫一名,岁给银一两二钱六分,米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分,加米二斗三升各有奇。”[14](卷182)但因地方财力强弱不一,各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同,大概而言,地方财力雄厚则救济标准高,财力窘迫则标准低。
由于养济院的举办经费来自政府,所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度,清政府将养济院的经营情况列为考绩内容,并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7](卷602)。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行,在雍正年间,养济院已显弊端,如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀,无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端,清朝晚期,地方社会也开始介入养济院的建设,养济院的官营色彩渐趋淡薄。
2.普济堂。因养济院的收养名额有限,且弊端众多,日渐衰败,不能满足实际需要,为补养济院不足,清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。
最早的普济堂由地方社会举办,“康熙四十五年,京师广宁门外,士民公建普济堂,颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著,且无需政府出资,可补养济院之不足,得到雍正帝的肯定,并要求地方政府“时加奖励,以鼓舞之”。在皇帝的号召下,普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县,必于境内建造普济堂一所,多置义田,以溥皇恩,以恤茕独。限文到一月内,鸠工庀材,先将兴工日期报查,再广置义产,续详查核。”以此为契机,河南省109个州县共建立了129所普济堂,山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”,完全利用民间资金兴建。但乾隆以后,官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应,普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助,所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后,普济堂开始采取聘任制的方式,由官方延请地方绅士管理,如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后,在乾隆四十九年,因原管者“经理不善,堂务废弛”,遂仿照江宁普济堂的方法,延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端,因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。
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