我国紧急状态法规定的应急指挥机构不统一，既有自身的特点，如可以保证应急指挥机构的专业性，也有自身的问题，如一旦出现了新的灾害应急或新的紧急状态，法律上没有规定相应应急指挥机构的，就必须重新出台法律来加以规定。另外，如果在同一时间区段内出现了灾害并发的情况，或者引起紧急状态的原因比较复杂，那么，目前的应急指挥机构制度就无法适应应急工作的要求。

　　（六）应急的法律责任制度

　　在此次非典暴发、流行初期，由于传染病防治法以及相关法律对在非典防治期间，政府工作人员或者普通公民实施的违法行为规定应当承担的法律责任不明确，或者责任太轻，就导致了执法机关很难采取强有力的手段来推动政府各项紧急措施的开展。在《突发公共卫生事件应急条例》以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释出台之后，才解决了有关违法犯罪法律责任模糊的问题。从法理上来看，到紧急状态发生时临时确立相关的法律责任是与法治原则不相称的。法治原则要求政府应当依据事先已经制定好的紧急状态法来行使紧急权力，同时，也应当事先制定好有效的应急预案来防范各种违法犯罪行为的可能发生。因此，临阵磨枪不免会滋生政府机关的特权，特别是在崇尚“罪刑法定”原则的情况下，由司法机关临时作出司法解释来解决罪名不够用的问题，是值得加以推敲的。特别是迄今为止，政府机构尚没有明确非典传染病类型的情况下，要严格地依据法律来追究相关违法犯罪行为的法律责任并不是一件非常容易的事情。所以，在今后的紧急状态立法中，应当认真地研究紧急状态下的各种法律责任，防止因为法律责任制度不够明确和缺乏有效性而导致临阵磨枪现象的再次发生。

　　三、完善中国紧急状态法的立法构想

　　由于紧急状态往往会给公民的人身财产安全造成巨大威胁，给社会秩序造成巨大破坏，因此，对紧急状态进行相关的立法是非常必要的。特别是在紧急状态时期，由于社会秩序混乱，侵犯公民权利，危害社会公共利益的事情更容易发生，不论是政府，还是一般的社会公众，都需要一定的行为规范来约束自身的行为，才能建立起有效的应急机制来控制紧急局势，尽早恢复社会秩序。

　　从国外有关紧急状态的立法来看，主要有两个重要特征：一是在宪法中规定了紧急状态制度，确立了政府在紧急状态时期的基本法律权限，使得政府在紧急状态时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；二是制定统一的紧急状态法，对各种紧急状态下的政府行政紧急权力作为统一规定，这种做法既可以使政府在紧急状态时期有章可循，防止政出多门，特别是防止滥用行政职权或者超越行政职权，破坏依法行政的现象发生，另一方面，由于紧急状态时期的各种制度集中在同一个法律中，便于社会公众遵守法律的规定，同时也可以对政府在紧急状态时期所采取的行政紧急措施进行必要的监督，如果关于政府行政紧急权力的法律规定分散在不同的法律形式中，那么，对于大多数社会公众来说，就很难弄清楚政府是否在依法行使行政紧急权力，自己的权利是否已经受到了不必要的限制。此外，由于制定了统一的紧急状态法，政府应对危机事件的应急机制也必然是统一的，这就可以避免由于政府应急机构的分散设立而给政府采取紧急措施所带来的不便。象我国目前的应急机制，尽管在一些法律、法规中确立了适应不同灾害的紧急应急机制，但是，如果一旦出现灾害并发的情形，那么，现有的应急机制就显得束手无策。在这一方面，美国、加拿大、日本等国家都有比较好的经验可以借鉴。

　　从我国目前灾害法和紧急状态法的实际情况来看，我国的紧急状态法可以参照土耳其宪法的规定，首先在宪法中将紧急状态分为两种类型，一种是一般紧急状态，另一种是战争状态。当一般紧急状态出现时，国家权力机关或国家行政机关可以依法宣布进入紧急状态，并依据《紧急状态法》的规定，采取相应的紧急措施。当战争状态出现时，国家权力机关可以依据宪法的规定宣布进入战争状态，并采取戒严、动员等紧急措施。戒严和动员措施在通常情况下不应当适用于一般紧急状态，特别是由于自然灾害引起的紧急状态，即便是由于自然灾害诱发了社会动乱，也应当主要采取应急措施的办法来解决，只有在战争状态时期，才应当使用戒严措施。因为在一般紧急状态下，主要是通过政府行使行政权来维持社会秩序，即便是发生了社会骚乱，也应当依靠警察来维护社会治安；而只有在战争状态下，当国家政权受到内外部敌对势力的严重威胁时，才能由军事机关来暂行代替行政机关，由军队来对社会实行全面的军事管制。当然，一旦战事结束，就应当立即恢复原来的宪法和法律秩序。所以，为了完善我国紧急状态法的立法，有必要在今后的立法工作中，重点研究以下问题：（1）在修改宪法时，依据对紧急状态所作出的科学分类，设立专门的紧急状态条款，规定政府在紧急状态时期的行政紧急权力，将平常宪法与非常宪法结合在一起加以规定，以体现宪法作为根本法的法律权威；（2）依据修改后的宪法所确立的紧急状态条款，制定专门的《紧急状态法》，对紧急状态的确认、宣布、紧急措施的采取和公民的法律义务、紧急状态时期的法律责任等作出比较明确的规定；（3）修改戒严法，将戒严法的适用时间严格地限制在战争状态下，同时，制定《国家总动员法》来强化战争状态法律制度；（4）统一目前的紧急状态应急机制，特别是应当在《紧急状态法》中具体规定设立国家紧急状态事务局或者类似的政府机构，使该机构成为政府行使紧急权力的统一机构，不论因为何种原因发生了紧急状态，政府都可以依靠该紧急状态管理机构来行使自身的行政紧急权力，从而提高政府在应急活动中的效率，确保政府在紧急状态时期仍然坚持依法行政的原则。