21 一个在此不能深入展开的问题是中央所代表的“全国”利益之含义。尽管全国利益和地方利益可能产生矛盾，国家利益和地方需要在根本上是一致的，因为“国家”并不是抽象的：所谓“全国”无非是由各个“地方”组成的，因而最终至少要符合大多数地方和选民的利益。

　　22 Prisoner‘s Dilemma，在此是指各地为了促进经济发展而不敢在社会福利、贫困救济和环境等问题上投资太多，最后难以维护当地的健康与生活质量等公共福利。流浪乞讨显然是对地方的一种“负效应”：越是富裕或社会福利越高的地区，必然将吸引全国更多的流浪乞讨人员，而乞丐越多，地方财政压力就越大，用于治理乞讨问题的费用就越高，因而当地在全国市场竞争的环境下就处于劣势。这样，全国各地都没有动机妥善处理流浪乞讨问题。为了防止这种现象的发生，中央立法应该对有关事宜作出适当规定。参见布莱斯特等前注[16]揭，页366-368.

　　23 参见达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，页119-127.在这个意义上，流浪乞讨问题最好通过全国人大（至少是其常委会，而不是国务院）的立法过程加以解决，因为如果各地代表的意见能够获得充分表达并在立法的制定和表决过程中发挥作用，那么人大立法应比国务院的法规更能代表全国利益。虽然国务院在制定《救助管理办法》的过程中必然也征求了法律专家和地方政府的意见，但和人大不同，地方利益的表达和考虑在那里并不能获得制度上的保障。对于美国如何利用利益代表模式克服行政机关缺乏民意代表的弊端，参见斯图亚特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，页169-199.

　　24 尽管《救助管理办法》第17条明确授权民政部制定实施细则，但这未必意味着地方政府不能制定性质类似的细则。事实上，《收容遣送办法》也有类似的授权，但各省都曾制定自己的实施细则。

　　25 刘武俊：“解读《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》”，载《人大研究》2003年第11期，页147.

　　26 对于美国曾经认为流浪乞讨行为表明乞丐自动放弃了宪法权利的理论，笔者在别处有更详细的讨论。参见Robert J. Steinfeld， Property andSuffrage in the Early American Republic， 41 Stanford Law Review 335 （1989）。不论如何，这种理论现在已经为美国抛弃，且没有证据表明它曾经在中国受到过公开支持。况且这种理论原来就只适用于不劳而获、自愿放弃劳动的人，因而并不适用于非自愿失业者。

　　27 除此之外，宪法还保护其它方面的隐私权。第39条规定：“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”第40条规定：“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”

　　28 对于例如德国宪政法院判决宪法保障的迁徙自由仅限于国内旅行，而不包括国外旅行，见1957年的“旅行护照案”（6BVerfGE 32）。

　　29 下列条款中“法律”一词专指全国人大及其常委会通过的立法：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（第五条）：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”（第31条）；全国人大常委会行使的职权包括“解释法律、撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（第67条）；国家主席根据全国人大及其常委会的决定“公布法律”（第80条）：“国务院的组织由法律规定”（第86条，指国务院组织法）；国务院各部门“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”（第90条）：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”（第95条）；地方各级人大“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”（第99条）；省、直辖市人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。（第100条）