“领港调控案”给我们的启示是，具体问题必须具体分析；即使在大范围内属于中央调控的事项也不一定完全由中央立法包揽，因为其中某些方面可能涉及到地方需要，因而应该给地方立法权留下充分的余地。航运通常跨越好几个省份，因而必然是全国性的，但每个港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以进出自如，有些港口则可能因为地理等原因而需要熟悉地形的地方领航员。因此，领港事务最好是“由各州根据其境内港口的地方特殊性”自行决定。

　　这同时给我们提出了另一个相关问题：如果中央立法确实已经涉及到某个领域，这是否表明地方立法自动被排除在外？美国联邦宪法在规定联邦有限原则的同时，也规定了联邦最高原则（宪法第六章）：联邦宪法以及根据宪法制定的法律和条约是国家的最高法律，各州法律不得与之相抵触。如果联邦制定了一项庞大的航运法，好象有统统覆盖全部航运之意思，那么各州就不能再插手了。这个时候就发生了所谓的“联邦优占”（federal preemption）。但怎么知道联邦有优占的意思呢？由于这个意思如果不明说就确实难以体会出来，法院一般不倾向于将联邦法律解释为优占，以充分保障地方立法权。在1991年的“法官退休年龄案”，19 联邦已经通过了《就业年龄歧视法》（ADEA），禁止雇用单位基于年龄对雇员进行歧视。问题是州法或州宪是否还能规定本州的所有法官70岁退休？州法对强制退休的年龄规定是否抵触了联邦立法禁止就业歧视政策？最高法院阐述了“清楚说明规则”（ClearStatement Rule），要求国会如要优占就必须明确说明限制州权的意图；如果国会的意图模棱两可，那么法院将拒绝以可能侵犯各州立法权的方式解释联邦立法。在本案，由于《就业年龄歧视法》并没有清楚说明要限制州政府的权力，多数意见拒绝将该法适用于有关州的法官。

　　3.解读《救助管理办法》

　　从这个角度来分析，对流浪乞讨的管制是属于什么性质的事项呢？流浪乞讨显然带有一定的全国性，因为流浪必然涉及到跨地区甚至跨省市的迁徙，因而中央对这个问题的规定无疑具有一定的必要性与合理性。然而，就和航运一样，流浪乞讨也具有一定的地方性。事实上，无论在中国还是西方，贫困救济原先都被认为主要是地方政府的义务，因而地方政府也自然有权对流浪乞讨进行管制。英美普通法的传统做法是主要依靠地方政府救济没有工作能力的穷人，并通过刑法处罚那些具备工作能力但拒绝工作的穷人。在美国，联邦政府到20世纪30年代才开始建立全国范围内的贫困救济系统，且即使这样，地方政府仍然发挥着主要作用。尽管地方措施不断受到宪法挑战，地方政府管制流浪乞讨的权力从来没有受到过质疑。20

　　流浪乞讨的地方性至少体现在下列几个方面。第一，流浪乞讨在各地所表现的严重程度不同，因而各地进行管制的需要也不一样。一般地说，越是富裕的城市越容易招引流浪者，因而乞讨及其产生的相关问题越严重，因而管制甚至强制措施的需要就越迫切。如果采取中央立法进行全面控制，就难以照顾到不同的地方需要。第二，对于同样程度的流浪乞讨现象，地方居民的敏感程度可能不同-或许是因为当地流浪乞讨行为的客观性质，或许是因为地方居民的主观价值倾向。流浪者中只有比例不确定的一部分人涉嫌违法行为（这本身具有地方差异），如何从这部分人的行为看待流浪人口整体是一个涉及到价值选择的问题。且即使对于不违法的流浪现象，地方居民都会产生不同看法，因而要求不同程度的管制。中央立法不应该完全代替地方作出这种价值判断。第三，地方财政状况各不相同，因而各地将有限的资源用于管制与救济流浪者的能力或愿望也将有所不同。这个问题当然和前两个问题相关：城市越富裕，其能够用于救济或管制流浪乞讨的资源越多，但需要获得救济或管制的人员数量往往也越大。在中央财政不可能完全支付这笔费用的情况下，地方应被给予一定的自主权来决定究竟在这个问题上花费多少资源。最后，即使中央财政有能力统一支付全国范围的实际救助费用，中央资助也未必是最明智的途径，因为中央政府因信息成本而难以有效监督地方的实施情况，因而不能保证中央拨款真正到达救助对象，也难以确定地方需要救助的真实程度。21