流浪乞讨是一个多层面的复杂问题，中国又是一个地区差异很大的国家，因而不可能有一个“一刀切”的整齐划一的方案。一方面，每个城市都在不同程度上面临不同层面的问题，并可能发现不同的有效解决路径。国务院有关流浪乞讨的两个办法相当清楚地表明，中央统一命令地方的做法往往是不合适的。每个地方都具有自身的需要以及满足这些需要的经验，同时借鉴其它地区在解决社会问题过程中所发展的实践。中央的统一规定容易打击地方创新的积极性，并束缚地方大胆尝试的手脚。另一方面，中国又是一个在政治和法律上统一的国家。统一的首要标志就是中国具有一部宪法，它为包括流浪者和乞丐在内的公民提供了基本的自由与权利，而同样作为人，这些基本自由和权利并不存在什么“地方差异”。不仅如此，中国还是一个单一制国家，全国人大及其常委会所制定的法律以及国务院制定的行政法规约束着所有地方政府，命令、指导并协调地方政府的法律规范和行为。这样就产生了一个根本问题：如何协调地方差异和宪法与法律的统一？

　　本文的目的并不是寻找解决流浪乞讨问题的具体方案，而是以此为例，探讨一种更合理的中央与地方关系以最好地解决这个问题。笔者认为，中国必须转变传统的中央与地方关系的思维模式。中央政府可以通过法律或行政法规适当协调地方的解决方案，但不宜过分具体地规定执行手段和措施。只要保障地方措施不“出格”-也就是不违反公民的宪法或法律权利，中央应该允许地方根据自己的需要和经验大胆创新，以最有效地解决当地所面临的流浪乞讨问题。事实上，这也正是孙志刚事件激起的社会反响以及《救助管理办法》的主要考虑所在。中国未来的宪政理论和实践应该抛弃代表传统中央集权的立法控制模式，在法治范围内允许更多的地方自主权，同时更多地关注公民宪法权利的保障以及实施权利保障的司法审查机制。

　　二、　确定问题的性质-全国还是地方？

　　一个基本的前提假定是，法律的目的是为了促进其覆盖区域内的人民的福利，譬如自由、安全、健康、环境或生活质量；中央法律主要是为了促进全国利益，地方法律则主要是为了促进地方利益。当然，全国利益和地方利益不是对立的；全国的人民是由地方人民组成的，国家是由其所包含的各个地方组成的，全国利益事实上就是各地方利益之综合，而作为同一个国家的成员，各个地方的利益和需要必然分享某种共性。然而，“共性”并不是绝对的，各个地方还具有一些对于本地区才有的“个性”，也就是那些未必为其他地区所分享的特殊利益、问题或需要。中央立法所代表的是适用于各个地区（至少是大多数地区）的全国性利益，但不可能完全代表地方性利益。地方问题必须由地方政府通过民主和法治的途径加以解决，因而地方政府也必须在不抵触中央立法的前提下被允许具有相应的立法权。

　　因此，要判断某事项应该通过中央立法还是地方立法加以规制，首先应该确定该事项的性质。对于纯属于地方性质的事项，应该由地方立法加以规制，中央立法不应干预；反之，对于纯属于全国性质的事项，应该由中央立法加以规制，地方立法不应阻挠。在第一种情况，地方具有专有（exclusive）立法权；在第二种情况，中央具有专有立法权。然而，绝大多数问题都比上述两种纯粹类型更为复杂，而同时具有全国性和地方性，因而中央和地方同时具有立法权。这时，中央和地方具有所谓的共有（concurrent）立法权。在这种情况下，仍有必要界定中央和地方权限，且在西方法治国家，它成为司法机构的重要义务。

　　1.中央和地方立法权限的划分

　　中国是一个采取人民代表大会制度的单一制国家。1982年宪法第二条规定：“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，其中“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。（宪法第57条）另一方面，中国同时也是一个地区发展不平衡和城乡差异很大的国家。如何在这样的状况下实现宪法和法律的统一，本身是一个相当艰巨的任务。这意味着中国的“单一制”不可能简单采取字面上的意义，也不可能等同于英国、法国或日本等幅员有限且地区发展相对均衡的单一制。事实上，香港和澳门特别行政区以及沿海经济特区的建立表明，中国单一制的表层之下必然包容着相当程度的地方自治。