上述讨论表明，中央和地方的立法权需要相当清楚的界定，以保证中央和地方不侵越各自的权限范围。由于传统的单一制模式过于简单，中国目前在这方面的尝试是很不成熟的。1982年宪法和《立法法》都提到了中央和地方的分权问题，但并未提出可操作的方案，因而需要借鉴其它国家-尤其是联邦国家-的经验。以下仅以美国为例，说明如何处理中央和地方的权力关系。虽然中国不是联邦国家，但联邦国家在中央和地方关系的界定上具有丰富的宪政经验，值得我们学习和借鉴。

　　2.联邦国家的分权以及联邦优占问题

　　究竟如何确定什么事项由中央管理、什么事项由地方管理？对于这个问题，联邦国家的通例是根据事项的影响范围来界定中央与地方权力。一个突出的例子是美国1788年联邦宪法第一章第八节第三款所规定的“州际贸易条款”，它授权联邦政府调控州和州之间发生的贸易。由于美国遵循联邦权力有限原则，联邦立法权必须具备宪法依据，宪法未曾授权的事项则属于各州或地方政府的调控范围。1791年的第十修正案明确宣布，凡是宪法既没有委托给联邦行使也不禁止各州行使的权力，仍然被保留给各州或人民。由于美国当时仍处于农业社会，地方经济占主导地位，贸易通常发生在州内，因而主要是各州和地方政府的调控对象。随着工业革命的发生和交通运输与通讯技术的发展，“州际贸易”的范围不断扩大，因而联邦的权力也随着不断膨胀。今天，几乎已经不存在联邦不能插手干预的经济领域。在这个意义上，联邦有限原则作为联邦主义的重要标志已经失去意义；和单一制的中央政府一样，联邦只要愿意就可以通过立法控制国家的任何重要经济活动。16

　　但这并不能终止我们的探讨，因为联邦国会实际上并没有选择去控制国家经济活动的方方面面-或许是因为它没有这个能力，或许是因为它不认为必要或适当。问题是，如果国会没有通过立法对某个州际贸易领域加以调控，那么各州或地方政府是否可以在联邦立法缺位的情况下进行干预？换言之，州际贸易条款的宪法授权在性质上究竟是“专有”还是“共有”的？最高法院起先采取绝对主义的态度，认为州际贸易权力是国会专有的，因而凡是属于州际贸易的事项一律不允许各州干预，17 但后来终于发现这种观点不可行。在1851年的“领港调控案”，最高法院采取更为折中的方法，区分了具体调控的性质，并发展了著名的“库利法则”（Colley‘sDoctrine）：

　　“当调控的性质要求国会行使其专有权力，它一定是指被调控事物的性质要求国会的专有立法。调控贸易的权力包含着广阔的领域，它包括不仅为数众多、而且性质各异的事物；有些必须要求单个统一的规则，在每个港口对合众国的贸易发挥平等作用；有些就像本案的问题，必须要求多样化，才能满足航运的地方需要。对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权力的对象性质，并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。” 18

　　这个案件所涉及到的是费城港口的领航收费问题。1803年的宾西法利亚州法规定，进出费城港的轮船必须接受港务局的领港并交纳领港费，否则将受到罚款。最高法院已经在1824年的“航运垄断案”中决定，航运显然是州际贸易的一部分，因而国会如果愿意可以调控有关航运的任何事项。但航运是一个很大的“袋子”，其中包含许许多多的具体事项-譬如关于轮船的制造要求、船长和水手的资格、轮船安全设施、航标和灯塔的设置、载客或载物的收费标准、港口设计以及这里的领港问题，等等。其中有些问题必须获得联邦的统一规定-例如轮船的制造、水手资格、安全标准等，国会也确实对这些事项作出了相关规定，但并不是所有问题都是如此。在这里，最高法院认为“对领港员和领港事务的调控显然不属于这类法律。……它是地方性-而非全国性-问题；它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。”