因此，真正的问题是，地方立法是否可以在没有中央立法授权的情况下对这些行为规定强制措施？根据现行《立法法》第八条的规定，答案显然是否定的。在《收容遣送办法》废止以后，如果没有《治安管理条例》等其它法律或法规的授权为依据，地方政府不能采取任何限制人身自由的强制措施或处罚。但如上所述，笔者认为这是一个错误。这个错误是出于良好的动机-防止地方立法侵犯个人权利，但是实现这个目标的手段-剥夺地方政府选择执法措施的权力-并不合理。个人自由与权利确实必须受到保护，但对于这个目标而言存在着更直接、更有效且对地方权力的限制更小的手段，也就是建立宪法权利的保护机制。

　　三、　通过宪法实现权利的统一保障-让司法发挥更大的作用　　尽管本文不建议采用限制地方自治的手段来防止地方滥用权力的行为，但这并不表明地方权力就因此而不受限制。事实上，地方自治权越宽泛，就越有必要加以控制。笔者只是认为中央没有必要通过立法来正面规定地方可以或不可以做什么，不仅因为这种立法控制模式过分限制了地方根据自身的利益和需要解决当地问题的能力，而且因为宪法提供了更为优越的控制模式-如果宪法得以实施，它将既可以避免中央过分限制地方立法权，又能够更有效地保障个人权利不受地方立法的侵犯。但宪法控制模式的实现有一个前提条件，那就是我们必须完成相应的制度建构，让司法机构在界定中央和地方立法权限以及保障个人权利的过程中发挥更大的作用。

　　让我们换一种视角来看同样的问题。以上是从城市秩序、安全和形象的视角来看流浪乞讨问题，同样的问题当然还有其另一面，也就是流浪乞讨人员的宪法和法律权利。毕竟，流浪乞讨是一种非由个人选择或控制的制度现象。25 没有争议的是，中国的发展现状还远不足以为所有的公民提供平等的待遇和机会。一个人长大后从事什么性质的工作、经济收入和社会地位如何，在很大程度上取决于他出生在什么地方，而这种显然不是他自己能够控制的选择，而是社会制度造成的。虽然改革开放之后农村获得了巨大发展，但这并不能完全改变一个显然的事实，也就是农村固有的土地资源早已不能供给不断增加的人口。半个世纪以来，户籍制度一直将农村出生的人束缚在有限的土地上，限制了他们的发展机会；在改革开放过程中，他们作为社会的弱势群体来到城市，靠艰苦的廉价劳动改善自己的生活，而流浪者构成了整个流动人口大军的一小部分。许多城市居民在抱怨流浪问题的同时忽略了，他们目前相对优裕的生活条件中有一部分来自于流动人口所提供的廉价劳动。尽管流浪乞讨人员可能要为自己的状况承担部分责任，他们是中国这个社会大家庭的一员，共和国宪法为他们赋予了和其他更幸运的家庭成员相同的尊严、自由和权利。不论是什么原因致使他们沦落到目前这个状况，社会和国家有义务以符合宪法和人道原则的方式处理他们自身以及他们所导致的问题。

　　尽管1982年宪法并没有明确规定流浪乞讨人员的迁徙权或隐私权，宪法并没有在这个问题上完全保持沉默。宪法为所有人保障了人身自由和劳动权利，其中当然也包括流浪者和乞丐的基本权利。26 如果地方的治安管理需要必然随着地方的经济状况、人文关怀以及乞讨行为的性质而发生变化，那么迁徙自由和劳动权是任何人都应该享有的基本权利，并不因个人的出生地、社会地位或其它因素而产生实质性差异。在这个意义上，个人享有的普遍权利必须和地方的特殊需要相平衡；地方政府可以适当管制流浪乞讨行为，但地方管制必须符合宪法和法律为公民统一提供的普遍保护框架。

　　1.人身自由的宪法保障

　　1982年宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。……禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第37条的文字已经隐含了迁徙权和隐私权。27 人身自由显然包括个人按照自己的愿望旅行的权利，譬如探亲访友、旅游或为了某种合法目的（例如工作、求学或调研）而往返外地的权利，更不用说在大街上行走、跑步或散步。这种权利当然不是绝对的，譬如任何人都没有权利造访军事基地或政府保密单位，也没有权利在事先不经许可的情况下进入私人住宅、企业或政府办公大楼。且宪法保障的权利一般仅限于在国内旅行，出国旅行可以受到本国和外国政府更多的限制。28 由于第37条只是禁止“非法剥夺或者限制”人身自由，政府可以通过法律限制甚至剥夺公民在某些情况下的人身自由。