三、 公民受教育权需要立法者制定法律

　　由于社会权利是国家的积极责任，这一特性也构成了其权利实现方式与自由权的差异。对于自由权而言，公民宪法权利属于防卫性权利或者防禁性权利，国家只要不制定侵犯公民权利的法律，只要在制定法中不出现侵犯公民宪法权利的条款，公民基本权利就可得到保护；对于社会权利而言，仅仅防止国家不作为于事无补，还需要国家积极行动，这类权利才可实现，国家积极行动的宪法表现就是需要立法机关制定法律。这是因为，积极国家责任与传统宪法中的消极国家责任性质不同，消极国家责任表现为宪法为国家权力设定界限，积极国家责任则表现为宪法赋予国家权力，这就产生了政府是否行使这一权力、何时行使这一权力及如何行使这一权力的问题。同时，人们还认为，社会权利的具体实现依赖一国特定的政策、经济发展水平和物质能力。因此，两方面因素的结合，就使得立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了立法者的立法裁量权。也就是说，立法机关是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律完全在立法机关的掌控之中，由立法者审时度势，自主定夺。

　　在宪法理论上，由立法者制定法律还是法律保留原则的内容和具体体现。法律保留原则是宪法原则之一的法治原则的具体体现，也是宪法委托的内容。这一原则赋予立法者在形成法律方面以很大的权力和责任。所谓宪法委托，是指立宪者在宪法内，规定由立法者“有所作为”的指示，那么立法者就有制定法律，贯彻宪法的义务。立法裁量问题正是在此意义上产生的。“裁量”的概念，早期为行政权所独有，后逐渐扩展到立法机关和司法机关的活动中。立法、行政和司法在各自不同的职权范围内，根据所处理和执行事务的不同本质，都有裁量的范围和空间。而所谓立法裁量，是指作为一个立法者，享有法律的形成自由，并被赋予一个广泛的考量、评价及形成法律的范畴，也即享有是否立法、如何立法和怎样立法的自由。对社会权利而言更是如此，因为，宪法规定的诸多社会权利只是一个原则规定，如果没有法律设定具体的措施、步骤和方法，这类权利就难以实现。并且，宪法既然肯定这类权利，也意味着作为最高法的宪法向国家诸机关发出了指示和委托，则国家机关就负有促成这类权利实现的责任与义务。在法治国家之下，法治原则要求一切国家事务必须由立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关适用法律，这样，国家机关的行为才具有合宪性，才不违反宪法。因此，制定促进公民社会权利实现的法律，首当其冲的就成为立法机关的责任，这就表现为法律保留。

　　作为社会权利的受教育权，其在总体上也符合社会权利的这一特性，其实现需要立法机关制定法律。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、违法的救济。具体而言，教育机构如何设立、怎样设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如《魏玛宪法》第10条规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第三十三条第二款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”

　　从实践来看，为落实宪法中的受教育权，各国立法机关制定了许多保障这一权利实现的法律。如我国全国人民代表大会1995年制定了《教育法》，1998年制定了《高等教育法》、1993年制定了《教师法》，全国人大常委会第十三次会议于1980年制定的《中华人民共和国学位条例》。德国是联邦国家，有关教育的事务主要由州负责，但联邦对教育也有一定的权限。联邦层面的立法主要包括高等教育与职业教育，有1969年的《职业教育法》、1971年的《联邦教育扶助法》，1985年颁布的《联邦德国高等教育总法》。各州教育立法主要有《普及教育法》、《私立学校法》和《学校行政法》等，这些法律主要有关义务教育方面的内容。总括起来，各国教育立法包括四个方面：义务教育法、学校法、高等学校法和职业教育法。这些法律规定各类教育的目的，并由议会通过预算法决定教育经费的数额与分配。