市场机制的失灵表现为社会财富分配的不公正、弱者生存危机、垄断导致的不公平竞争以及影响人类生存与发展的环境恶化等问题。这些问题的产生与恶化引发了现代社会中行政权功能的嬗变。“行政的作用在于形成社会生活、实现国家目的，特别是在福利国家或社会国家中，国家的任务更是庞杂而繁重，行政往往必须积极介入社会、经济、文化、教育、交通等各种关系人民生活的领域，成为一双处处看到见的手，如此方能满足人民与社会的需要。”[8][6]由此可见，在现代社会中，政府不单单是个人权利的守卫者，同时也是个人权利的促进者。

　　政府履行这一职责的基本前提是必须拥有一个有效率的行政权。虽然为了防止行政权力滥用而设置了许多制约机制，“但是，这种制约并不仅仅是限制国家权力的行使，即防止滥用权力和出现错误；制约的同时也是引导和支持着这种权力行使，使权力行使更为有效，是使权力得以正当化和合法化的机制和过程。”[9][7]行政效率是行政权的生命，现代社会中的行政权尤其如此。效率原本是经济学所关注的一个基本问题，上个世纪60-70年代在美国出现的法律经济学，标志着经济学的效率理论对法律产生了全方位的影响。[8]在法律经济学家看来，一切法律制度都应当是以有效分配社会资源为宗旨。当政府借助于行政权积极、主动地干涉社会经济生活领域时，相应的法律制度设置与运作必须以确保行政权的效率为宗旨。对于现代社会来说，“与秩序、正义和自由一样，效率也是一个社会最重要的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会、自由的社会、公正的社会，也必须是高效的社会。”[10][1]基于这样的法理念，行政权虽然需要规则的控制，但我们必须依赖于一个高效的行政权，积极、主动地出入于社会各个领域，协调各种利益关系，裁断各种利益冲突，在法律的许可下制定相应的规则，从而在最大限度内确保公民的基本人权得以实现。因此，“行政法的基本目的之一正是树立指导性的原则及程序，借以管制官员的不轨意图，-一方面‘使他们循规蹈矩’，另一方面却不妨碍他们的主动进取心。”[11][2]

　　现代社会要求政府积极、主动地行使地行政权从根本上解构了传统行政法律制度，并从中逐渐发展出一系列制度化的法律反应机制，如委任立法、行政裁判、行政指导、行政合同以及给付行政等。这些新的行政法制度不断地促使行政法（学）体系吐故纳新，从而使行政法（学）更加适应政府积极、主动地行使行政权的客观需要。面对这一现实，作为现代行政法脊梁的基本原则应当对此作出回应。

　　（二）有限制的行政权

　　基于人性的弱点，行政权必须加以限制。这是行政法始终恪守的一条基本信念，也正是在这个意义上，“控权法”几乎成了行政法的代名词。在英美法系中，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此科学的核心。”[12][3]而在大陆法系中，“依法行政原则要求行政受立法约束，同时处于行政法院的控制之下，行政法院应当在其主管权之内审查行政机关遵守法律的情况。”[13][4]因此，现代行政法下的行政权必然是一种有限制的国家权力。

　　传统行政法控制行政权的路径之一是，通过议会制定法律授予行政机关行政权，要求行政机关必须根据法律行使行政权。这种授权理论相当长的时期内一直支持着议会对行政权的有效监督。“尽管近代授权理论很少限制立法机关授予行政机关广泛权力的能力，但国会始终可以通过随后的立法撤销或缩小已授予的权力。有时，国会迅速明确地采取行动取消或延缓有争议的机关行动。”[14][5]这一控制行政权路径特点是：议会的法律是行政权的唯一正当来源，也是行使行政权的唯一依据；议会的法律规定了行政机关有什么权力，但对行政机关如何行使这些权力却不太关注。路径之二，通过独立的司法机关审查行政权行使的结果，从而为私人提供法律救济。司法控制具有悠久的法律传统，特别是在普通法国家。英国著名法学家戴西在论述法治理论时曾写道：“所有的人，不管他的地位和条件如何，都应服从王国的普通法院的司法管辖。在英国，法律平等的观念或所有等级的人都服从于普通法院裁判的法律观念，已经被推崇至极限。所有的官员从首相到警察，应为没有法律理由的行为承担和其他公民一样的法律责任……。”[15][6]放眼看世界，凡法治国家或先或后都步入了通过司法机关监督行政权行使的法治进程。这一控制行政权路径特点是：法院基于中立的地位消极地介入行政权领域，对行政权实施有限的控制；通过要求行政机关就作出的行政行为提出相关事实和对法律适用所出的合理说明，为行政相对人提供事后补救。