三、现阶段革新我国行政程序制度的有利条件

　　随着我国经济和政治体制改革的不断深化以及理论研究的不断深入，前述造成我国行政程序立法长期在低水平上徘徊的消极因素正在逐步消除，当前革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度的条件已基本成熟。

　　首先，计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的建立，促使人们的观念发生了深刻的、不可逆转的变化。改革开放的过程是计划经济因素不断减少、市场经济因素不断增加的过程。市场经济中的平等、意思自治、契约自由等基本要素的影响波及到社会生活的各个方面，引发了人们思想观念的重大变革。与改革前相比，公众的权力意识、平等观念大为增强，制约政府权力已逐渐演进为普遍的社会要求，这些都为我国革新行政程序立法、建立现代行政程序制度奠定了广泛而牢靠的社会基础。

　　其次，在经济体制改革的推动下，政治体制改革也在不断深化，党政的适度分开为建立和发展包括现代行政程序制度在内的制约政府权力的一系列法律制度创造了必备的政治环境。党政不分，国家政事事无巨细皆由党委负责，政府各部门之间是无法真正实行分工制约的。只有在党政适度分开，属于政府的事务由政府自主管理的情况下才有可能实现国家机关之间的必要分工和制约。早在1980年邓小平同志就提出要着手解决党政不分的问题，？ 改革开放以来，我们在这方面已取得了一定的成绩，政府及其它国家机关处理事务性工作的自 主权基本上能够受到各级党委的尊重，从而为我国现代行政程序制度的创建奠定了必不可少的前提。

　　第三，前一阶段目标控权方式的日渐乏力促使越来越多的人认识到尽快加强与发展程序控权方式是当前深化我国行政法治建设的迫切需要。如前所述，我国政府权力受法律制约，政府违法也要承担法律责任的制度化实践是从80年代初开始的，其后的发展可以分为两个阶段，第一个阶段是通过实体法对政府权力予以规范和制约的阶段，第二个阶段是在保持实体法对政府权力规范和控制的同时，重点转向加强和发展现代行政程序法制度规制行政活动的阶段。目前我国正处在由第一阶段向第二阶段过渡的转折时期，之所以会发生这种转折或者说是飞跃，是我国自改革开放以来不断加强行政法治建设的必然结果。80年代中前期在我国行政法制遭受“文革”及其以前历次左倾运动的严重破坏，亟待恢复与重建的特殊时期，大量制定行政实体法规定行政机关的职、权、责是建立健全社会主义行政法制的必要步骤，对于规范和制约政府的行政行为起到了积极的作用。但是，实体法的控权模式有其自身难以克服的弊病，控权效果难以向更高的水平发展，这是因为持续提升实体法控权效果所应具备的条件在现代社会很难满足。实体法的控权效果是与实体法的细密程度成正比的，控权效果越好要求实体法规定具体化的程度越高，也即留给行政机关自由裁量的余地越小，这与现代社会行政权不可避免的扩张趋势是矛盾的。由于现代社会行政事务日益复杂，国家行政管理的专业化要求不断升高，导致国家权力机关立法人员的立法能力下降，无力就具体的行政事务作出详尽的法律规定，？ 相反法律规定的原则性越来越大，这就意味着法律规制行政行为的能力和效果只能是日渐衰落，如果不能找到新的控权手段抵消实体法控权的颓势，行政法治无疑将面临名存实亡的危险。发达国家的实践表明，这个新的控权手段就是不同于传统行政程序的现代行政程序。尽管由于现代社会行政事务纷繁复杂、专业化要求高，立法机关不得不在很大的范围内将行政决策权交给行政机关自行行使，但它可以要求行政机关务必以立法机关规定的正当程序进行行政活动，从而达到通过程序的稳定性以不变应万变对行政过程实施动态控制的目的，弥补实体法控权的不足。80年代中期以后尤其是80年代末我国行政诉讼制度全面建成以后，实体法控权乏力的弊端便开始暴露出来，由于实体法的具体规则大都由行政机关通过行政立法自行制定，依法行政实际上成了依行政机关所定之法行政，在这种情况下，司法机关通过行政诉讼对行政机关进行的法制监督显然不能充分发挥作用。由于面临被诉的风险行政机关及其工作人员的确感到法律约束力的存在，这一点在行政诉讼法施行之初表现得尤为突出，然而随着行政立法的强化，行政机关愈发容易在行政诉讼中证明其行为合乎法律的规定。被告行政机关在行政诉讼中过高的胜诉率损害了行政法治的威信，它已使并且还将使更多的行政机关工作人员感到法律对其自身的约束不仅是有限的，而且正在衰退，这是一个危险的信号。有鉴于此，进入90年代以来人们普遍认识到着手进行现代行政程序法制建设是现阶段推进我国行政法治的必由之路并且刻不容缓，从而使我国现代行政程序制度的产生与发展具备了又一个有利条件。