依照村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民大会制定。但该村历次制定的村规民约（包括禁令）从未提交村民大会讨论通过，习惯做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出动议，并事先拟好草稿，与会人员可能对草稿提一些补充、修改意见，讨论中一般争论不大。在当地，村干部的范围一般指村委会成员和村党支部成员，即“村两委”。有几次，还请下列人员（全部或部分）参加：党员、治保主任、调解主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记、人大代表、老人协会会长、村民代表等（这些人也属于广义上的“村干部”，有时戏称“小干部”）。这时，可以算是“两委扩大会议”了。从实际看，只要具有足够权威，“村两委”讨论决定就可以，邀不邀请其他人完全在于“村两委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委会、党支部由明堂和雪上两个自然村共同选举产生。但在内部事务管理上，明堂自然村几乎完全独立，尽管有时借用村委会、党支部名义。

　　除了本村干部独立制定的禁令，近年还出现了几个相邻村庄联合制定的“联防公约”。1999年5月30日制定的7村“联防公约”，在序言中声明“经七村两委及各村村民代表会议讨论通过”，但事实上并没有各村村民代表会议开会讨论。我看到的只是加盖7村村民委员会公章的打印件。“九遮山景区治安管理委员会” 于1999年成立后，在维护治安和实施处罚中扮演了一个重要角色。2000年5月20日，九遮山景区治安管理委员会发出“通告”：“近日天气久晴干燥、河水干涸，本治安管理委员会重申：坚决执行上级有关指示和七村联合公约，对在景区内烧山、捕鱼的予以严厉打击，决不轻贷。望景区人民共同配合，及时举报。”通告盖有九遮山景区治安管理委员会公章，在管委会前还署上街头派出所，但没有盖章。

　　制定村规民约的另一个推动力来自政府。在搞所谓“综合治理”、“依法治理”、“新农村建设”等运动中，在抓计划生育工作中，乡镇政府或者县政府有关部门总是自上而下地要求制定和完善村规民约。有时，乡镇政府和有关部门还提供村规民约的范本供各村参考。例如，《明堂村计划生育处罚办法》就是根据镇政府的要求制定的。又如，天台县公安局在1994年印发该村的《治保会工作制度与规范》的小册子里，就有村规民约的范本，并注明“供参考，请结合实际情况修订”。值得注意的是，该范本中含有处罚的内容：“违者视其情节轻重、态度好坏，给予批评教育，或者经济处罚，直至移送上级有关部门依法处理。”1999年的7村“联防公约”，就是在派出所的直接参与下制定的。该联防公约序言也声明“在公安机关的支持下”制定。至于2000年九遮山景区治安管理委员会禁止烧山、捕鱼的通告，更是依仗了“上级指示”[6] 和当地派出所的权威。

　　村规民约讨论通过后，用口头或书面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放电影、开社员大会（或村民会议）等场合口头宣布。我小时候，还见生产队长在村庄各个道地边走边喊某项禁令（如“样山禁止斫柴啦”），偶尔还停下来向某个没听清楚的社员解释一下。有件事特别能说明禁令公布方式的非正规：有一次，禁令制定后，待放电影时宣布，但到放电影那天，因村长（村委会主任）有事外出，禁令由村长老婆、一位泼悍的妇女代为宣布。尽管有人讥笑“其他村干部哪里去了？”，但没有人质疑禁令的有效性。近年来，电影不放了、村民会议也很少开了，村规民约更多靠书面方面公布。简单的，在村口挂一块木板，歪歪斜斜地写上“禁止挖笋，违者罚款”。那个“联防公约”、“通告”都是用大号字打印后张贴的；《明堂村违反计划生育处罚办法》是用油漆写在墙上，以郑重其事。最郑重的，可能数“联防公约”禁止捕鱼的规定，它被刻在石碑上，石碑树立在九遮景区入口处路边。[7]