三、行政立法程序的参与主体

　　行政立法程序，自然是法案起草的主管行政机关主持该活动的整个立法活动过程。但除此根据行政立法权限成为主体的行政机关（权限主体）之外，其他机关、组织团体以及国民能否也拥有主体资格（参与主体）参与，以及在多大程度上可以参与行政立法过程便成为构筑行政立法程序，尤其是作为装置的行政立法程序时必然应予关注的问题。

　　概观各发达国家的行政立法程序制度，参与主体大致可以分为以下三大类，即议会的参与、利害关系人的参与和政府法制审查机关的参与。

　　1、议会参与型

　　议会的参与型又可以进一步细分为三种，即积极参与型、消极参与型和不参与型。属于积极参与型的如英国，内容程度重要的条例，如增加税收或者负担的条例非经议会两院的批准（财政性条例只需经下院批准）则不发生效力[12].在一定的领域，德国联邦政府只有获得联邦参议院的批准，才能使颁布的一般性行政法规生效[13].消极参与型是指议会对行政立法拥有否决权。如美国国会两院或一院有权通过决议，撤销行政机关制定的法规[14].不参与型如法国。由于法国宪法第34条将国会的立法权限定在列举的领域范围之内，如设定公民权、国籍、设定轻重罪等“制定规范”的领域和国防的一般组织、教育、劳动法等“规定基本原理”的领域之内，而“非属法律领域之事项由行政立法权管辖”（宪法第37条）[15]，因此，法国的议会不能参与行政立法程序进行。

　　2、利害关系人参与型

　　利害关系人参与型也可分为两类：自认为与行政立法事项有利益关系的社会公众作为个人均可参与的普遍参与型和只限于有关团体或特定团体参与的特定主体参与型。美国APA第553条规定的略式程序中提出了三项程序要求，其中第3款设定的参与程序属于普遍参与型。该款就利害关系人的参与规定为：“应向利害关系人提供提交书面资料、书面观点、书面或口头辩论意见等参与该规则制定的机会”。该“利害关系人”概念的构成要件被极为宽泛地理解，基本上与公众概念同一，即无论谁均可以提出意见书[16].日本的公众评价程序中，没有规定对公布的行政立法资料提出意见者的资格限制，属任何国民均可参与。

　　与上述美国APA和日本的公众评价程序中规定的制度不同，在英国，非常多的委任立法被要求与将因此受影响的利害关系人进行事前合意（the prior agreement）或使其事前充分知情（the full prior knowledge），而许多情况下，合意和知情是通过行政立法程序中的协议实现的[17].这种参与方式通常是面向利益代表团体而非个人，即采取以行政机关向一个或数个由利益代表所组成并且独立于部长的咨询委员会或顾问机构咨询的方式进行的。例如制定国民保险法规之前应向国民保险咨询委员会（the National Insurance Committee）咨询[18].在法国，利害关系人也并不直接参与行政立法的程序。直接参与行政立法程序的是由利益代表委员、技术专家所组成的利益代表制审议会（commission représentative des intérêts）。如制定中的行政立草案几乎都被要求接受经济社会审议会（Conseil Economique et Social）以及各部附属的中央审议会（Conseils superieurs）的咨询[19].德国在行政立法中向特定的团体听取意见，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒苏利格-荷尔斯泰因州行政程序法中，也未规定公听会或利益代表制审议会[20].日本现行的行政立法程序也主要采用审议会的方式收集和表达利害关系人的意见。在规定了相关行政立法程序的473项法律规定之中，334项明文规定了审议会制度[21].

　　3、政府法制审议机构参与型