③ 从程序的终点，即利害关系人经程序提出的意见对最终形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除（事实审型）听证之外，通过其他各种类型的方法参与的利害关系人的意见都不具有排他性拘束力。

　　五、行政立法程序中的理由说明

　　与任何立法行为一样，其成果是以条文或条文集合的方式表现出来的。但是，往往行政立法的上位法根据是否充足、行政立法的目的和必要性为何、以法言法语和一定概括性的条文是否能被普遍一致地理解等问题，需要在行政立法程序的进行过程之中予以说明。在行政立法程序的整个过程中，至少在两个阶段行政机关应负有理由说明的义务：

　　① 在行政立法草案公布阶段，行政机关有义务向相关利害关系人以及其他参与主体说明该就所公布的草案的立法目的、背景和根据以及提供其他相关资料，便于参与主体可以有准备、有针对地进行参与。

　　② 在行政立法程序完成阶段，针对参与主体所提出的意见，行政机关在立法中是否采纳，为何采纳或者不采纳等等问题进行说明，由此反映参与的结果。

　　行政立法程序中明确设置理由说明程序的为德国。除上述部分已经提到的德意志联邦共和国基本法的80条第一款第3句明确规定了制定行政立法时必须明确表示根据法规之外，各部共同规则第66条还规定：“向内阁或联邦参议院提交行政法规时，对该行政法规中难以理解的部分、需要通过说明理由才能够达到目的的部分，希望说明理由。必须得到联邦参议院批准的行政法规、对公共预算具有财政性影响的行政法规、以及对个别价格、价格水准、特别是对消费者价格水准有影响的行政法规，必须说明理由。行政法规以数个法律为根据的，希望说明该行政法规中各个规定所的法律根据”。日本的公众评价程序要求行政机关在公布草案时，尽可能同时公布该草案的制定宗旨、目的、背景、作为根据的法律法规、因该规制设定、修改和终止可能造成的影响和范围以及该草案在法体系中的位置等。在提出意见程序完成之后，行政机关应在考虑所收集到的意见、情报的基础上进行意思决定的同时，应将该行政机关所对收集到的意见、情报的认识与该意见、情报一同公布。

　　与上述利害关系人的参与程序一样，理由说明也是我国行政立法程序的一个空白。因而也同样是行政立法程序制度建设中不可忽视的一个重要方面。

　　上述对法制发达国家的行政立法程序制度基本状况的概述和分析，在一定程度上为考察我国行政立法程序制度的现状以及今后的制度建设提供了一个参考轴。本文的开头部分已经指出，作为装置的行政立法程序的目的在于保护行政立法所涉及的利害关系人的权利、调整其彼此的利益和确保行政过程的民主性。但是，以何种法渊源建立何种装置，以及以如何建立装置来实现其目的，即具体的制度建设方面，因各国法律的传统，法律的发展史的不同，以及所对应的社会和行政需要的差异而各具特色。从上述对各发达国家法律制度中的行政立法程序的介绍和分析便可以明显看到这一点。

　　尽管各国的行政立法程序制度在如何实现上述两个目的的方面呈现各自的特色，但是，透过各种具体的制度外形可以看到，各国至少对下述三方面的装置在行政立法程序中的作用，在认识上是一致的。或者可以说上述各国普遍认为一个可以实现上述两个目的的行政立法程序至少需要具有以下三方面的装置。

　　① 行政立法草案的告知或公布；

　　② 利害关系人在一定程度上和以一定方式的参与；

　　③ 理由说明。

　　在这三方面的装置中，①中的告知和公告是②中利害关系人能够现实地参与的前置性程序保障，是一个当然应具备的前提性程序。③的理由说明在很大程度上则是保证②中的参与达到确实和有效，同时也能够确实和有效地反映参与的结果。所以，从作为装置的行政立法程序的整个过程而言，②可以说是中心问题。因此，如何确保和实现行政立法程序的目的问题便转化为如何根据国情将②的参与程序具体制度化的制度建设工作。我国的行政立法过程中如何建立作为装置的程序，则也面临着同样的问题。