三、构建社会保障城乡一体化的法律制度路径

　　(一)社会保障义务主体的法律分析

　　按照我国现有的制度安排和实践，国家是提供社会保障的主要义务主体。而国家只是抽象的主权主体，必须通过政府及其工作部门向公民个人提供社会保障，因社会保障涉及到许多事务性工作，政府及其工作部门如果直接面向公民个人，将导致极高的“交易成本”，而中间组织的介入能够分散社会保障义务，降低“交易成本”，从而将社会保障权具体落实到个人。目前，社会保障领域的中间组织呈多元化的发展态势，下文主要以社保经办机构、单位和农村村集体为例来逐一阐述。

　　在我国，社保机构是架通国家(政府及其部门)与个人社会保险法律关系的最主要的义务主体，其法律性质至今尚无明确界定。2001年劳动与社会保障部颁布实施的《社会保险行政争议处理办法》第二条规定，社保机构是“是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。”由于授权的“法律、法规”所指含糊，我们无法找到社保机构性质归属的直接法律依据，结合其他立法分析可知，我国更倾向于将社保机构定性为事业单位法人，并完全按行政层级来设计社保机构的人事和财务管理，使得社保机构更像具有较强行政隶属性的行政机关。实际上，社保机构是一种事业单位法人，在法律、法规授权下享有行政主体资格。首先，社保机构是行政主体。根据《社会保险行政争议处理办法》，社保机构与公民、法人和其他组织因社会保险事务性工作引发的争议是行政争议，行政争议的解决途径是行政复议和行政诉讼，公民、法人和其他组织作为相对人，以社保机构为被申请人和被告提起行政复议和行政诉讼，按照行政法理，社保机构只能是行政主体才能被提起行政复议和行政诉讼。其次，社保机构是法律、法规授权的行政主体，其原初的法律性质是事业单位法人。行政主体有行政机关和法律、法规授权组织之分，社保机构属于法律、法规授权组织，原因在于：社保机构并非行政组织法所设，而是由“劳动保障行政部门按照国务院规定设立”，是“法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理社会保险事务的工作机构”。①社会保障事业发展的一般规律昭示，应该在国家和政府以外发展独立的、自治的“第三部门”，形成社会保障义务主体的多元化，而社保机构摆脱行政化的阴影，发展成为第三部门，就成为我国社会保障组织机构科学化设置的首选。