值得注意的是，对依申请行为而不作为的举证责任范围，有些学者认为只要原告证明自己曾经提出过申请，从而启动诉讼程序，除此以外再无其他的证明义务。笔者不予苟同，从“谁主张，谁举证”的举证责任原则来看，原告起诉不作为案件是由原告提出主张，则应当由原告举出一定的事实根据，如仅有原告的申请行为而行政机关确实未收到申请，则被告如何知道应该开始作为呢?只有当申请行为和被告收到申请两个事实同时存在时，才能启动行政程序。作为申请人的原告应该有能力对以上两事实提供证据，比如原告可以采用双挂号邮出申请或递交申请时请第三人在场证明等形式收集证据。但是也不排除由于被告受理申请的登记制度不完备等正当事由而致使原告难以举证的情况，主要体现在口头申请的情形，对此《证据规定》作了除外规定。如果在被告受理申请的登记制度已经被证明是不完备的情况下，原告则不再需要对“提出过申请的事实”承担举证责任，而应当由被告对“原告没有提出申请的事实”承担举证责任，这符合我国行政诉讼法有关规范行政程序的立法宗旨。

　　三、被诉行政主体是否具有作为义务，由被告对其法定职责的范围承担举证责任

　　行政不作为的含义在于该为而不为，其构成必须以行政主体负有法定作为的义务为必备要件，没有作为的义务则不构成行政不作为，而法定的作为义务是基于其是否具有相应的行政管理职能即法定职责，而法定职责的范围来自法律、法规、规章以及其他规范性文件中的规定。在审判实践中，相当一部分被告认为其不具备被诉及的法定职责，对这一消极的事实，如由原告承担举证责任，原告将面临举证能力不足的问题，因为多数原告来自社会的弱势群体，经济能力、文化水平、法律知识有限，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围。而被告处于优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由被告对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。

　　行政机关不仅基于法定职责而具有法定作为义务，还基于先行行为而具有法定作为义务。如公安机关要求受害人出庭作证，公安机关就应当有义务保护其人身安全，为此对“公安机关要求受害人出庭作证”这一先行行为的事实由原告承担举证责任，这与依职权行为而不作为案件的举证责任相符合。另外，行政机关可基于行政合同、行政承诺行为而产生行政的约定作为义务，如行政机关不履行该义务，则构成行政不作为。对此，原告对“存在行政合同、承诺的事实”承担举证责任，被告对“已经履行合同、承诺的事实”承担举证责任，这充分体现了权利主体主张权利理应承担举证责任的要求。