四、被告应当对该不作为行为合法有据或不作为具有正当理由负举证责任;原告应当对其申请内容及形式真实合法负举证责任行政机关所作出的具体行政行为，是基于一定的事实，依据有关法律规定，按照法定的程序，在一定期限内作出。如果没有一定的事实和法律根据，或者虽有一定的事实而不符合有关法律规定的要求，被告即有正当理由而不予作为，其不作为行为并不违法;如果有一定的事实和法律根据，被告该作为而不作为即为违法。为此被告应当提供有关证据及规范性文件，说明其应作为行为必须具备的法定要件、相关手续及履行期限、程序，证明原告不符合条件的事实。原告认为被告不作为违法，应当具有一定的理由，证明被告具备应该作为的法定要件，一些法律及规范性文件对依申请行为的行政行为中有关申请行为规定了具体要求，故笔者认为，应根据行为的主体确定举证责任，因而原告首先对其申请内容的真实合法性负举证责任;其次对其申请形式符合法定形式要件举证。如果原告仅提出申请，而申请不符合申请条件(即内容不真实或形式不合法)，被告即有理由不予作为。例如：原告凭申请书未能提供有效证据向民政局申请领取救济费，民政局以其不符合办理条件为由未予受理，而致原告起诉，在诉讼中被告应当举证领取救济费所依据的相关规范性文件及原告申请不符合条件的事实根据，原告应当举证其符合条件的申请材料。对此该举证责任分配充分体现行政诉讼的公平合理。

　　综上所述，由于行政不作为本身的特点，因而在诉讼中举证责任分配有其特殊性，有时原告的举证责任甚至超过被告，这并不违背行政审判的法学理念。在审判实践中，人民法院应根据不作为案件的个案情况具体分析，以“谁主张，谁举证”及公平合理为原则分配举证责任。建议立法机关及最高院对不作为案件的举证责任作进一步的修改和明确，使人民法院在审理行政不作为案件时有法可依。

　　(作者单位：江苏省江都市人民法院)