其一，立法概念不准确。我国的民事立法，一直没有使用过物权及用益物权的用语。《民法通则》使用的“与财产所有权有关的财产权”，学者们通常认为指的就是用益物权。〔16〕历史已经证明，用益物权是一个既准确，又严谨的概念，为各国物权法所通用。用“与财产所有权有关的财产权”这一中国独有、但却极不准确的非法律概念来代替用益物权，明显违反了立法的技术要求，导致了立法概念的模糊。法律规定如此，最高人民法院的司法解释亦是如此，在大量的有关典权的司法解释中，典权都被典当所取代。而实际上，典权与典当是两个截然不同的法律制度：一为物权，一为债权。

　　其二，立法内容不完整。在我国《民法通则》中，涉及用益物权的规定少得可怜，被认为是用益物权规定的条文只有4条。区区几个条文，怎能容纳下用益物权的丰富内容！尽管在其他法律、法规中有一些更为具体的规定，但这毕竟不是民事基本法的规定，而且这些规定往往带有明显的行政色彩。这种规定的结果，不仅使用益物权的立法内容过于简单、原则、分散，留下许多空白点，而且往往使民事权利无形中带上了行政管理的枷锁，给权利人行使民事权利带来不便。

　　其三，立法体系不科学。从罗马法，一直到《德国民法典》，尽管各国设置的用益物权种类不尽相同，但各国民法无不都有自己完备的用益物权体系，以涵盖本国所有权与其权能相分离的各种形式。我国《民法通则》虽然规定了一些用益物权，司法解释中也确认了某些用益物权，但我国的用益物权尚没有形成一个科学、完整的体系。有学者认为，最典型的用益物权体系，应当包括地上权、地役权、永佃权、德国和瑞士法中规定的用益权和我国古代法固有的典权。〔17〕我们姑且不论这种主张正确与否，单就这些用益物权而言，我国的民事立法都未明文规定，更不用说完善的用益物权体系了。

　　我国用益物权立法的上述缺陷，严重影响了用益物权作用的发挥。为了适应市场经济条件下，优化资源配置的需要，解决资产闲置和资源缺乏的矛盾，我们必须建立完善的用益物权制度。

　　如何构造我国的用益物权体系，学者们的看法差别很大。具有代表性的意见，主要有：第一，用益物权包括经营权、承包经营权、地上权、典权、采矿权、地役权；〔18〕第二，用益物权包括地上权、地役权、用益权、永佃权、典权；〔19〕第三，用益物权包括经营权、承包经营权、地上权、地役权（相邻权）、典权、采矿权、租赁权；〔20〕第四，用益物权包括经营权（国有企业经营权、农村集体组织成员的承包经营权）、国有自然资源使用权（国有土地使用权、水面滩涂养殖使用权、草原使用权、水使用权、采矿权）、地上权、地役权、典权。〔21〕这些意见有一个共同的特点，就是基本上是以现有的法律规定为依据来探讨问题的。但由于我国用益物权立法的局限性，这些意见也就不可避免地带有局限性。

　　我们认为，我国未来的用益物权体系应当包括下列用益物权：地上权、地役权、典权、用益权，而永佃权、承包经营权、国有企业经营权、国有自然资源使用权、租赁权等，则不能成为我国未来的用益物权。因为：第一，永佃权已无存在之基础；第二，承包经营权并不是严格的法律用语，在未来的用益物权立法中应当尽量避免使用；第三，国有企业经营权是一个多年来一直争论不休，而至今尚没有完全解决的问题。对国有企业经营权，我们倾向于通过法人所有权的方式来解决；第四，国有自然资源使用权可以改造成为用益权；第五，租赁权自始都是一种债权，虽然现代法中有“买卖不破租赁”原则，但这并不能改变租赁权的债权属性。

　　1.地上权

　　传统民法理论认为，地上权是指为建造房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹木、树木，使用他人土地之权。〔22〕我国民法中是否存在地上权，是否应当确认地上权，学者们有不同的意见。有学者认为，我国的土地使用权实际上就是地上权，或相当于地上权；也有学者认为，地上权与土地使用权的性质是不同的，我们没有必要硬拘泥于地上权的概念，不应非将它们的名称统一不可。〔23〕我们认为，从本质上说，土地使用权与地上权并没有什么差别，完全可以用地上权这一准确、统一的概念取代土地使用权的概念。建立我国的地上权制度，应当以现行的以营造建筑物、种植树木为目的的土地使用权、宅基地使用权及造林权为基础，〔24〕同时，应当确认地下和空中地上权。