[内容提要] 公益包括社会公共利益和国家利益两层含义。现实中，公益遭受损害的事件甚嚣尘上，呈愈演愈烈之势，不得不引起我们的关注。本文拟以我国应确立行政公益诉讼制度为研讨方向，以现实案例为窗口，透过现行理论及理论与实践间的脱节而引发的困惑，就行政公益诉讼制度的确立基础进行多维透视，并对其路径作了合理选择，以期对我国的修改有所裨益。全文约9600字。

　　近年来，随着行政诉讼实践的发展和比较学研究的深入，尤其是实践中一些明显带有公益诉讼性质的典型行政案件的出现，行政公益诉讼1已成为我国司法实务界和行政法学界关注和讨论的热点话题之一。遗憾的是，在我国，行政公益诉讼在立法和司法方面与西方国家相比严重滞后，使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些违背公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。有鉴于此，笔者试图以现实案例为窗口，透过现行理论及理论与实践间的脱节而引发的困惑，提出了确立行政公益诉讼可从理论基础和现实基础两个不同维度予以考量和认知，并对其路径作了合理选择。

　　一、现实之困惑——以案例为引子

　　案例1：2000年，浙江省桐乡市沈某获悉该市云龙建材厂存在严重的偷逃税款行为，便署名向当地国税局举报，但过了三四个月仍未见税务机关对此事查处的结果与回音，沈某遂起诉状告桐乡市国税局行政不作为。

　　案例2：2000年，浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市椒江区文化馆，并在门口招贴带有色情内容的广告，同时馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问，许多市民对此深表不满。当地画家严某多次上书文化馆及其上级主管部门--椒江区文体局，要求责令娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，严某以椒江区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。

　　以上两起案例，均涉及行政公益诉讼的因素，令人欣喜的是，公民在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，不再沉默，而是采取诉讼行动为公益维权，表明公民的权利意识日渐觉醒，应该说这是我国法治的进步。但令人遗憾的是这两起案例都无果而终：桐乡市人民法院以“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为，既未侵犯原告的利益，也未对原告的权利义务产生实际的影响”为由裁定驳回沈某起诉;椒江市人民法院以“因原告自己没有购票进场观看，该演出内容对原告不存在任何包括精神上的侵害……至于被告进一步的作为或不作为对原告无直接的利害关系”为由裁定驳回严某的起诉。很明显，两起案件都被法院以原告与被诉无法律上的利害关系，因而不具备法定的诉讼主体资格为由而判败诉，这不免令人痛心。

　　沈某、严某的行为可以用一句话来概括，就是在实践中遭遇到了法律的空白，而他们恰恰又在空白中进行着法律实践。诚然，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，即原告起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系的事由为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在之外。法院据此否定沈某、严某的原告资格无可厚非。但问题是仅仅依靠利害关系人来解决整个社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有最直接利害关系的人，并不一定代表全社会的利益。殊不知，法院这种认为只有自己的合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格的认识，实质上忽略了公共利益的存在，无疑关闭了公民对权利的救济之门。

　　法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。4案例1中，由于税务局拒不查处偷漏税的违法行为，致使大量税收流失、国家的利益遭受重大损失，沈某作为纳税人当然有权利对于税务局的违法不作为行为提起诉讼。案例2中，严某虽然不是利益直接受到影响的行政相对人，但他是纳税人，在理论上享有要求国家行政机关履行法定职责的权利，所以，他是该起诉讼的适格原告。显然，《行政诉讼法》将无直接利害关系人和相对人排除在诉讼主体之外，说明我国现行司法制度设计的不足。有鉴于此，尽快从立法和司法上确立行政公益诉讼制度，依法维护国家利益和社会公共利益已成当务之急。

　　二、误区之追问——以现行理论为视点

　　尽管我国行政立法尚未确立行政公益诉讼制度，但理论界对其研究已表现出了前所未有的热情。然而，深入考察当下行政公益诉讼的理论与实践，不难发现其中存在大量认识上的误区，亟需从理论上予以澄清。

　　误区一：行政公益诉讼须有法律特别规定

　　依此观点，如欲提起行政公益诉讼，则必须有法律的特别规定。理由是诉讼毕竟是国家的一种有限的司法资源，是一种有成本的活动。如允许任何人随时提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”而浪费司法资源。5这是我国研究行政公益诉讼学者的主流观点，也被大多台湾学者所接受。

　　台湾《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”但随着现代法治理论的发展，上述观点无论在理论界还是实务界均受到了挑战：在德国，以“镲锯事件”的判决为标志，法院开始承认国民之公法上权利，不以法律之明确规定为必要。上世纪70年代后，日本不少学者提出“健康权”理论，即认为凡是保护人民生命、身体、安全或环境的行政权力，无论是否保护特定人之私益，皆视为公法上权利。基于此，以必须有“法律特别规定”作为提起行政公益诉讼的限制条件，无疑是对公民诉权的限制与剥夺。这不仅与行政公益诉讼在世界范围内的发展趋势不符，而且也会延缓我国的法治进程。况且，现实生活中可以提起行政公益诉讼的事项颇多，如果苛求法律对每一事项逐一规定，则既不可能亦不现实。