1、检察机关。检察机关是专职的法律监督机构，负有监督公权力行使者行使公权力的职责和使命，且其享有的人力、财力和物力足以与行政机关相抗衡。从经济学角度讲，公益诉讼具有公共产品的特征，而由代表国家的检察机关提供公共产品要比私人更加有效，这是经济学的基本要求。因此，当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，由其向法院提起行政公益诉讼是最适合不过的了。19因为，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。20我国行政诉讼法修改建议稿第29条亦已将检察院作为第一序列的行政公益诉讼原告。
2、公民。公民是国家和社会的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害。因此，需在制度设计上给公民提起行政公益诉讼的资格给一个“名分”。当检察机关对违法行政行为拒绝起诉或不作为时，公民可以以“公益”的名义提起行政公益诉讼。
3、社会团体。在我国，某些社会团体，如消费者协会、残疾人协会等，其主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与与监督。这些团体的成员往往处于弱者的地位，利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。因此，当他们的合法权益受到公权力行使者行为的侵害时，应赋予社会团体提起行政公益诉讼的权利。
(二)扩大受案范围
行政公益诉讼的受案范围是公权力行使者侵犯公共利益的行政行为、事实行为。确立行政公益诉讼的受案范围，首先应把握住维护公共利益这一本位观念，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。从将来的立法上说，可借鉴西方国家立法经验，在一些领域内引入行政公益诉讼，其范围应包括公共利益受到违法行为(包括作为和不作为)侵害的行政争议。具体包括以下几种情况：
1、行政机关作为侵害公共利益的行为。如损害自然环境、自然资源的违法行政行为;政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为;医药、电信、水电等政策性行政垄断行为等。
2、行政机关不作为损害公共利益的行为。如涉及环境污染破坏方面的违法不作为;国有资产流失方面的行政不作为;维护市场秩序方面的行政不作为等。
3、行政机关的(规章以下)侵害公共利益。抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律或正当程序，就将必然损害公共利益。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有破坏力和杀伤力。因此，为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各种争议，将抽象行政行为纳入行政诉讼的范畴不失为一种较好的选择，否则公益诉讼将面临极大障碍，相当一部分侵害公共利益的行政行为无法受到司法审查的监督。
(三)合理分配举证责任。可将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”21具体来说，对具体行政行为的合法与否及所依据的法律、法规及规范性文件由被告负举证责任。对公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害的事实由原告负举证责任：已经造成损害的，应提供证明损害事实的证据;行政行为即将造成公共利益侵犯的，应就被诉行政行为与即将造成公共得益的损害存有因果关系提供表面证据。对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，如违法不征税、不查处偷税漏税行为等，原告只需向法院提供线索即可，立案后，由被告对其没有违法情形举证。对其他程序上及民事上的有关事实，仍应遵循“谁主张、谁举证”的原则。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。22
(四)明确诉讼费用的负担。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，由原告先行垫付。然而，行政公益诉讼不同于一般私益诉讼，其建立是为了开辟一条普通民众监督行政机关执法的途径，富有浓厚的公益色彩，如果仅仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。在法国，当事人提起越权之诉时，事先不需要缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。23因此，可借鉴国外先进做法，对原告预交诉讼费作出给予减免的优惠规定，以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的经济压力。
五、结语
行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而是一个渐进的过程，需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。值得欣喜的是我国行政诉讼法修改建议稿中已为行政公益诉讼设计了相应条文：“人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。”“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起行政公益诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举，这为将来行政公益诉讼制度在我国的确立开启了良好的开端。我们完全有理由期待，我国的行政公益诉讼前景一定会灿若夏花，行政公益诉讼之路也一定会由荆棘走向坦途。
