（一）公共行政的发展与扩张——现代行政主体多元化的背景在古典经济学家亚当。斯密的自由经济政策占主导地位的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。

　　自20世纪以来，随着社会事务的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求。积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话、以及铁路运输。”17随着上述经济政策的调整以及社会发展的需要，国家从经济、社会发展的“外部保证人”演化成了直接参与者。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。”18“……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung srerwaltung）、给付行政（leistung sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……”19在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些大量出现的公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。因此，现代行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。这些非权力行政的出现是政府职能调整、演变的必然结果，并促使公共行政的理念发生了根本性的改变，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”。这一发展以及由此引发的行政扩张为现代行政主体的多元化提供了契机。