由于长期以来我国实行单位体制，街道-居委会系统只起辅助作用，所以后者相当孱弱。近几年政府大力推进社区建设，但有效的社区系统的形成并非一日之功。这样，当习惯于企事业单位生活的离退休人员、失业下岗职工被推入社区之后，低水平的服务设施和组织服务能力使他们产生了明显的失落感。由于保障不足，他们的生活发生了断裂，即被推入社区前后的生活出现非连续状态(王思斌，2003)。这种现象是由对建立独立于企事业单位的社会保障制度的简单化理解和实践所造成的。因为在实际上，这一改革基本上被理解为退休养老金的社会化发放和档案转入社区，对退休、失业下岗人员实行属地管理，但没有考虑到他们的心理需求、组织归属感的满足，而后者对退休、失业下岗人员来说是十分重要的。实际上，社会保障并不只是发钱，而且也包括对退休、失业下岗人员的心理方面的服务，这正是社会保障制度在“转制”过程中所忽略的，也是我国社会保障制度的缺陷。

　　第三，实施中的断裂。社会保障政策在实施过程中也存在着重视外在程序，忽视对保障对象的细致的、个别化支持的现象。这使得保障对象在形式上获得了支持，但在实际上获得的支持大打折扣，我把这种现象称之为社会保障制度在实施中的断裂。以失业下岗人员的再就业服务为例。近几年来，政府把促进再就业工作放到社区之中，失业下岗人员在将档案转到社区之后可以享受免费的再就业服务培训，劳动和社会保障部门在社区层次开办再就业培训班、成功求职策略培训班，对求职人员进行职业指导。这些都是有益的探索，而且有的也产生了积极的效果(蒋德理，2001)。但是在一些地方，这种培训和服务还处于初级阶段，有的还在走形式。比如，有的培训班只向失业人员介绍一些基本政策而缺乏对他们的具体指导，有的热衷于完成上级下达的培训指标而不管培训后的效果。由于失业人员要想再就业一定要持有培训证，而且这种培训是免费的，所以他们也可以接受这种培训，但效果并不突出。在这里，完成上级下达的培训任务(指标)的“政绩”取向明显强于对参加培训者的服务，社会保障在这里发生了实际上的断裂。而这种现象绝不是局部的。