在西班牙，社会保障制度向何处去，一直是公共政策探讨的焦点。虽然1985年、特别是1990年代以来，各利益相关者对未来走向存在不同意见，但存在一个基本的政治和社会共识，即公共保障制度改革刻不容缓：改革必须在2015年前完成(西班牙FEDEA，应用经济学研究基金会[12]，的观点，)或者2020年完成(西班牙社会保障秘书处的观点)。不过存在的分歧是，对问题的性质和改革的深度的评估。

　　目前在西班牙，参与社会保障制度改革讨论的相关各方主要有以下四大力量：

　　工会：在西班牙，工会组织的力量非常强大，两大工会组织UGT和CCOO的会员虽然不足就业人口的50%，但却拥有广泛的代表性，社会保障制度的任何改革都不可能绕开工会。在社会保障制度，特别是在养老金制度改革问题上，工会是现收现付制度的坚决捍卫者。在养老金问题上，他们有两点比较明确的意见：首先，工会同意以降低工资增幅来换取维持和完善现有的社会保障制度;其次，在坚持现有制度的基础上，允许提高社会保障缴费和推动补充性养老金制度的发展。不过，两大工会在战略上并不完全一致。比如UGT两次没有参加CCOO同政府和CEOE共同签署1996年的《改进和发展社会保障制度协议》和2001年的《社会保障改革协议》。工会之间的分裂无疑会增加改革的难度。

　　雇主：总体而言，雇主主张将当前的制度转向私有化。因此，雇主对1995年“托莱多协定”一直持“算计、怀疑和战略性”的态度。“算计”是因为雇主的首要目标无疑是降低企业的社会保障缴费。这种立场可以从雇主对“托莱多协定”的冷漠和退出1996年协议中看到。而CEOE和CEPYME(中小企业联合会)之所以同政府及CCOO一道参与签署2001年协定，也是基于减少社保缴费的目的。持“怀疑”态度是因为作为社会保障制度改革基础的“托莱多协定”可能会增加社会保障缴费，从而巩固当前的现收现付制度。“战略性”是因为雇主支持将现有制度改造成另一种制度，即积累制。因此，从这个意义上来说，雇主力图通过参与来推动社会保障制度的转型。

　　政府和政党：鉴于公共保障制度的敏感性和1985~1995年间的教训，政党在社会保障制度改革问题上的战略一直是努力使改革不至于成为选举的“政治工具”而应当是缔造政治共识的基点。在政府主导下签署的1995年“托莱多协定”就是这种“共识战略”的开始。不过，这并不意味着政党对社保制度改革没有自己的立场和看法。工人社会党(PSOE)和左翼联盟(IU)支持现收现付制制度，而最大的反对党人民党(PP)则支持建立一种优先考虑私人养老金的混合制度。