值得注意的是，台湾地区1998年10月2 日经“立法院”会议修正通过的《行政诉讼法》中未有关于程序违法审查的明确规定。因此，早在修正草案讨论时期，就有学者批评道：“缺少司法审查支持，行政程序法有如无牙的老虎”。看来这种批评并未见效。

　　从以上有关国家和地区行政程序违法的后果比较中可见，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，行政主体程序违法的后果并不一定都会直接影响到行政行为效力，而是要根据某种行为程序违法是否影响到相对人的权益，是否影响行政决定的实体内容和效果以及是否影响到公共利益等具体情况加以调整。国外的经验未必都可以应用到中国来。但是，对行政程序瑕疵的分析、评价判断与处理确实不宜简单化，国外的经验还应全面介绍、深入研究。我们认为：中国社会目前法律意识整体水平不高，在行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高的情况下，既不宜对违反法定行政程序的行为规定过于严格的法律责任，也不宜规定过于“宽松”的法律责任，作为成熟的《行政程序法》的制定，则宜作一些具体情况与类型的区分，以便“未雨绸缪”，对各种可能发生的情况加以规范。在这方面，应对案例进行分析，总结经验。

　　（二）我国目前行政程序违法的法律责任规定

　　1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》， 从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，将程序问题提高到与证据和法律依据并列的重要地位，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题，最突出的有第11条、第33条、第54条等。关于受案范围的第11条第一款中有两处涉及行政程序问题。一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的。”另一处是第五项，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。”这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求，若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的，即是程序违法。第33条中规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的顺序，否则就是程序违法。程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中，该条规定：具体行政行为只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，才能判决维持，而违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。

　　从积极的方面看，《行政诉讼法》对行政程序的要求是前所未有的，它有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。但是，《行政诉讼法》对行政程序的要求，以及在程序违法的后果规定上仍存有不足之处。《行政诉讼法》第55条规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同样的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第68条规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。”也即是说，如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的，在重新作出行政行为时，仍然可以基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。对行政程序违法的这种处理结果在实践中会产生许多的弊端。对行政机关来说，虽然因程序违法而败诉，但实体处理并未受到影响，这种实体并未“受损”的后果，很有可能成为行政机关及其工作人员淡漠程序的重要原因之一。对相对人来说，虽然在对行政机关程序违法的诉讼中胜诉了，但实体上并非得到任何好处，所得到的还是如前一样的后果，这样就会使其认为有关程序违法的诉讼没有多大意义而不去起诉，其结果就会失去对程序违法应有的监督。

　　在《行政复议条例》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。在第九条“申请复议范围”的规定中，将“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，与《行政诉讼法》一样包含了行政程序中的时限要求。在第42条关于行政复议的决定中，将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一。但是，在对具体行政行为违反程序的后果问题上该条的规定是十分模糊的。 该条第2项规定了“具体行政行为有程序上不足的决定被申请人补正”，第4 项，违反法定程序影响申请人合法权益的才能决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。可见《行政复议条例》在违反程序的后果上，比较多地考虑了行政效率问题，而将程序公正降到了次要地位。这就给行政复议机关在事实上很少以“违反法定程序”为理由撤销具体行政行为提供了“法律依据”。程序的价值在此也就不能充分地得到体现（《行政复议法》草案在这一问题的规定上有所变化）。

　　在《行政复议条例》中，对行政相对人提出了许多程序方面的要求，同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。主要有第29条：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。”这是对行政相对人（复议申请人）提起复议的时限要求。第30条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院已经受理的，不得申请复议。”“公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉”。这是对行政相对人在选择救济方式方面的程序规定。第32条“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”这是对行政相对人申请行政复议的形式要求，不采用书面形式者，复议机关不予受理。

　　在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义，而且明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。 该法第55条规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，不管实体是否正确，也不管程序违法对相对人影响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。如此规定，就会使有关人员重视行政程序，因为即使是实体正确，而程序违法，相关人员也要承担一定的法律责任，而不仅仅是重新作出行政处罚。可以肯定，如果《行政处罚法》能够得到严格实施，行政程序违法，至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少，依法行政的水平将会因此而大大提高。

　　在《行政处罚法》中对行政相对人的有关程序行为及其法律责任也提出了具体要求。如第42条规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。”如果相对人超过法定时限未提出听证要求， 则丧失要求听证的权利。又如第46条规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款”，如果当事人超过法定期限不缴纳罚款，则作出处罚决定的行政机关可以采取强制措施。

　　三、对我国程序违法法律责任条款的设想

　　从以上的比较中可见，两大法系及我国目前的有关规定，对程序违法的后果问题存在许多差异（主要表现在行政主体程序违法后果方面，而行政相对方的程序违法后果似乎比较一致）。在我国行政法学界，对该问题的认识也不一致，如有的学者认为：“法律、法规规定的即为法定程序，行政机关必须遵循，违反了即导致执法机关行为无效。法律、法规不规定即意味着立法机关（包括行政立法机关）赋予了行政执法机关的自由裁量权，只要没有违反一般常理，即使构成滥用自由裁量权，也不会影响该行为的法律效力”。因此，该观点进一步认为，从严格法治的角度讲，行政行为违反法定程序即使对相对人的实体权利不发生损害或对相对人的实体权利产生很小影响，也应当撤销。但从行政效率出发，有条件地维持也是可取的。当然从长远的眼光看，应当一律否认其法律效力，并责令行政主体依法重新作出具体行政行为。（注：参见罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第247—248页。）有的学者认为，如果我国行政程序立法的目的还兼容了确保行政权的效率，那么，对行政主体违反法定程序的行为是否一律无效的问题应当作具体分析。“如果违反法定程序的行政行为损害行政相当人的合法权益，应当认定无效，并依法予以撤销。如果行政主体的行政行为违反法定程序，但并没有损害行政相对人的合法权益，或者影响微小的则不认定该行政行为无效，从这种法律精神来对待违反法定程序和行政行为，是符合中国目前行政权运作的实际情况的。对某些违反法定程序的行政行为不认定为无效，实质上是我们要推行行政法治所必须支付的代价。”（注：胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年1月版，第472—473页。 ）但有些学者则认为违反程序的行政行为应当是无效的，“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立的表现。”（注：石红心：《行政机关违反法定程序的责任》，载《行政法制》1995年第1期。）“为了保证程序规则得到切实遵守，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的决定自然无效，违反后者，决定有可能无效。无效并不意味着行政机关不能再作出新的决定，而是要求行政机关从程序上再次考虑对方的意见而已。”（注：马怀德：《澳大利亚行政法中的程序公平原则》，载《比较法研究》1998年第2期。）有的学者认为， 我国司法审查具有公正和效率双重的价值标准，但当两者发生冲突时应首先体现公正。因此法院对行政主体违反外部具体法定程序的具体行政行为是否应当撤销，应根据我国《行政诉讼法》的立法目的，并考虑以下两大标准：“1.是否损害行政相对人的合法权益？如果具体行政行为在程序上发生违法的情况损害了行政相对人的合法权益，那么法院应当依法判决撤销；反之，法院应当在判决中认定具体行政行为在程序上已经构成违法，并依法判决维持，但法院应当通过司法建议提示行政主体注意。2.是否产生了有利于行政相对人的法律后果？如果具体行政行为在程序上发生违法的情况产生了有利于行政相对人的法律后果，且行政相对人保留这一法律后果并不违反现行法律、法规、损害国家、社会和其他人的合法权益，如复议机关逾期对明显不当的行政处罚作出减轻处罚决定，那么法院应当依法判决维持。但法院应当通过司法建议提请行政主体注意；反之法院应当判决撤销。”（注：章剑生：《论行政程序违法及其司法审查》，载《行政法学研究》1996年第1期。）

　　以上诸种观点，好像很难简单以对或错来加以定论，因为各自的立论依据似乎都有道理，有的是从严格法治或长远观点来看，有的是从中国目前行政权运作的实际情况来分析，有的是考虑了行政效率问题，有的则从保护相对人的合法权益出发。

　　确实，对这一问题不宜片面化、简单化，因为对违反法定程序的行政行为的处理涉及到许多复杂的理论问题与实际问题。诚如大多数国家所规定的，明显之行政程序违法并造成行政相对人损害的行政行为应属无效行政行为，其撤销一般有溯及既往的效力；程序违法明显轻微的，可以通过在法定期限内加以补正的方式得到解决。但大部分违反法定程序的行为属于可撤销的行政行为，而这种可撤销的行政行为又会遇到各种复杂情况。

　　（一）违反法定程序的授益行政行为的撤销

　　违反法定程序的行政行为应依照“依法行政”原则予以撤销，当然如此。但还要考虑另一方面，即行政相对人对此行政行为基于对行政机关的信任，并已享受到该行政的授益，这就是涉及“依法行政”与“信赖保护”两个原则的冲突与协调问题。例如某一在华投资的独资企业已获得土地批租许可执照和建筑许可执照，外国投资者因信赖该执照并已在批租土地上购料兴建厂房，这时如果因为行政审批程序有违法情节而被撤销，则可能造成外商巨大经济损失。为此可能发生不予撤销或可能撤销但要求给予补偿的法律后果与责任。在德国行政程序法第48条中有所规定。例如有些情况下，“如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般不需保护”。“行政机关撤销……违法行政行为时，须应相对人申请，赔偿有关财产不利。该财产不利是因相对人相信行政行为的确定力而生，但以其信赖依公益衡量需要保护为限”。我们认为：对违反法定程序授益行政行为的处理应以不撤销为原则，以撤销为例外。撤销通常出于两种情况，一是不撤销可能对社会公共利益或第三人造成重大危害，二是行政相对人的信赖保护利益虽经考虑，但仍需要考虑依法行政原则的贯彻（这种情形比较复杂，宜通过判例逐步确立）。

　　（二）违反法定程序的不利行政行为的撤销

　　虽然对不同的行政行为也应该有宽严不同的程序规定，但是，越是针对个人，并可能产生直接重大影响的行政行为，其行政行为越应该司法化（与此相应，法律责任便越严格）。例如对个人造成不利的行政决定，程序应严格，责任也应更严格。基于这一认识，我们认为，对行政相对人不利的行政行为如果违反法定程序，应该以撤销为原则，以不撤销为例外。因为如果保护行政机关可以坚持违反法定程序的行政行为，对相对人将造成很明显的不利，因为人民法院应坚持原则，予以撤销。因为“有权利，必有救济”，乃是现代宪法的基本理念。行政程序违法使相对人遭受的损害必须给予法律救济。但在某些特定情况下也可考虑不撤销，这种不撤销必须严格限制，即撤销可能对社会公共利益造成重大危害；至于这种“重大危害”的存在与否不是由行政机关任意辩解的，而是由法院根据客观标准作出判断，并且有充分的理由加以说明。这种例外，也宜由判例逐步确认。此外，行政程序的违法在某些情况下还涉及内部行政程序的合法性问题，例如某些行政行为必须由行政机关内部机构经合议制形式讨论决定，如果该行为未经合议，而由行政部门个别人决定，就属违法；再如有些程序要求行政机关内部某些人回避，但这些人未回避而参与了行政决定行为的作出过程，也会由内部程序的违法导致行政行为的违法。这就要求有内部追究法律责任的方式。

　　对程序违法也属违法的认识以及将程序违法作为撤销行政行为的理由，并非一开始人们就达到这一水平，它经历了一个过程，而且行政程序的设计也应保留各不同行政机关根据职能特点选择自由裁量的空间。但必须认识到，行政程序在现代法治国家中负有实现宪法和行政法价值的任务，因而立法者设计行政程序裁量空间时应受宪法和行政法基本原则的指导和制约。例如在美国有“正当法律程序”宪法理论指导；英国有源于普通法的“自然正义”原则指导；法国有根据“行政法治”原则所形成的“防御权”理论作为依托；台湾地区有学者考虑推出“正当行政程序”理念以指导程序立法与补充程序规范（法定程序不具备时）的效用等等。中国大陆在研究和确定行政程序法律责任时同样必须建立深厚的理论基础，这是一方面；另一方面，则应该加强追究行政程序法律责任的可操作性，确立行政程序立法的明确性原则，因为目前的中国属于实行行政法治的初级阶段，所以行政主体违反法定程序行为所承担的法律责任应该是一种成文的严格的有限的责任，而不应该是模糊的、过于苛刻的、难以追究的法律责任。所谓严格的，也是指法定的最低限度的程序要求。