当然，行政法的产生是一个过程，而不是在一时一刻突然出现在人们面前的。在行政法作为一个独立的部门法出现以前，必然有行政法规范量的增加、行政法体系的完善和相应法律设施的建立。但总的说来，行政法在自由资本主义时代只有很短的历史和很小的作用范围。

　　㈡行政法产生的宪政基础

　　宪法所赖以产生和存在的基础是一定层次的整体利益与整体利益关系。在奴隶制和封建制社会里，整体利益与整体利益之间的对立统一运动已经产生。但在当时，整体利益关系主要表现为统治阶级内部各集团、宗教、民族和区域等共同利益之间的对立统一。作为整体利益主要构成内容的阶级利益之间的对立统一虽已存在，但还没有发展成为整体利益关系中的经常性的主要矛盾。这是因为，一方面，社会生产力还非常落后，被统治阶级的利益又由于统治阶级的残酷剥削而所剩无几，几乎难以成为一种独立的力量与统治阶级的利益相抗衡，而且相应的社会意识尚未形成，还没有被集合起来并有相应的政党或组织来代表。另一方面，受生产力和自然经济的制约，当时的共同利益并不牢固，很容易被分化和重新组合，奴隶阶级和农民阶级无法成为一个自为的阶级。奴隶对奴隶主的人身依附和农民对土地的依附，使得他们的共同利益总是被统治阶级内部各集团、民族和宗教等共同利益所分化、吸收或利用，奴隶运动和农民运动往往成为改朝换代的运动。统治阶级的内部各派系通过对被统治阶级成员的种种许诺和小恩小惠来获取支持并分化被统治阶级。因此在当时，调整整体利益与整体利益关系的法律规范主要表现为维持统治阶级的内部团结及国家组织存在的法律规范，而没有、也不可能有调整阶级利益分配关系的宪法规范。到了近代，资产阶级的利益虽占据优势，但封建主阶级的利益仍然存在，更重要的是无产阶级的利益也以一支独立的力量几乎在同时登上了历史的舞台。这样，整体利益的对立统一关系充分展开了，整体利益分配关系中的对立性使得有必要以相应的法律规范来确认或调整，整体利益分配关系中的统一性使得有可能以相应的法律规范来确认或调整。于是，宪法产生了。整体利益往往就是一定阶级或集团的根本利益，涉及本阶级或集团在国家生活中的地位，因此宪法又称为“根本法”或“政治法”。⑦

　　“权利和义务的关系，归根结底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”⑧宪法上的权利义务关系只不过是整体利益关系的法律表现形式。同时，整体利益的主体并不是单个的社会成员，而是单个社会成员的组合即群体的人，因而宪法所确认的权利义务关系只能是群体或组织间的权利义务关系，而不可能是个体与个体、个体与群体间的权利义务关系。也就是说，宪法所规定的权利义务，是国家机关间的权利义务，以及国家与作为一个整体（全社会或区域、团体或政党）的公民或人民间的权利义务。由此可见，宪法关系中权利义务的主体并不是单个的人，国内外法学界中将宪法典中的“公民”或“个人”都理解为单个社会成员的公民的观点，是不科学的。

　　宪法的实施，为社会提供了民主和法治的氛围。然而，法治社会是一种和平的民主社会，即将冲突保持在一定秩序范围内的民主生活。整体力量的冲突和对立，如有组织的罢工、游行、集会和言论自由等，往往容易突破这种秩序的范围，威胁到统治阶级的统治。因此，统治阶级需要分而治之。同时，单个的公民或个人并不能直接、独立行使宪法上的权利。只有在将整体利益关系转换成为公共利益与个人利益关系、个人利益与个人利益关系，将宪法上的权利转换成为行政法上的权利、民法上的权利后，单个的公民或个人才能行使。这样，宪法的产生和实施为行政法作为一个独立的部门法的形成，提供了政治基础。