行政程序的形成及其法典化 在上述背景之下，到19世纪末20世纪初，行政程序随着行政法的逐步形式理性化而开始形成。现代意义上的行政法作为一门独立的部门法最早出现于18世纪末19世纪初的法国。[29]长期以来，作为笼统的国家权力的组成部分的行政权的运行并不受实定法的规制，为其提供正当性基础的是超越尘世的神法或者自然法。随着“从传统到现代”的全方位转变，国家权力被认为是由国民让渡出来的一部分个人权利所组成的，因而必然受到国民权利的限制，国家行政权的运行自然要受到国民及其代表所制定的实定法的限制，行政法最为基本的原则“行政法治原则”就渊源于此。因而，行政法自其诞生伊始就担负起了规制行政权的使命。通过实定法的规定，行政机关的职权被详尽地加以分配，行政行为的运行轨道被严格地加以限制，行政人员的裁量权被尽可能地缩小，而且行政权的权能范围被限制在几个狭窄的领域内，主要就是治安、税收和邮政，所谓“管得最少的政府就是最好的政府”。在19世纪的大部分时间内，欧洲大陆普遍奉行“机械法治主义”，行政权的运行都受到法律基于实体上的严格规制，这构成了近代行政法的基本特征。[30]但到了19世纪末，自由资本主义开始向垄断资本主义过渡，在此背景下近代行政法进一步形式理性化为现代行政法，而行政程序也应运而生。垄断资本主义是指这样两类现象，“一方面，是指经济的集中过程（全国性公司以及跨国公司的先后兴起）和商品市场、资本市场以及劳动市场的组织化；另一方面，则是指这样一个事实：随着市场功能缺口的增大，国家开始对市场进行干预。寡头垄断市场结构的增大，……用国家干预来补充和部分取代市场机制，标志着自由资本主义的终结。”[31]与此相伴随的就是国家行政权的扩张。英国行政法学者韦德对此的经典描绘是：“有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的形象发生了深刻的变化。国立学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及它们必不可少的同事-税收员，就是这些外在的、可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”“如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金、即为之提供衣食住行，这就需要大量的行政机构……（而且这些行政机构必须有自由裁量权）”[32]韦德在这里使用了一个“行政国”的概念，我们可以用该词来标志垄断资本主义。“它的雄心是想要预见所有可能的偶然情况，并将人类行为的范围规定到无微不至的家庭生活琐事。”[33]在“行政国”中，行政权广泛深入到社会生活几乎所有的领域，而且行政权向传统的立法权与司法权中渗透，出现了行政立法和行政司法。行政权的膨胀及其运行的多向度化要求行政法律的高度灵活、行政组织的严密和高效率以及行政人员精于专业技术的运用，这就使得行政法律技术成为一门精巧的技艺，这主要表现在：规范性法律文件庞杂，行政机构和行政人员的数量庞大、自由裁量权十分广泛；规范性法律文件确定每个行政机构的管辖范围，规定机构内的权力分布，将每个职位与责任联系起来并为履行职责建立规则秩序；严格分离公务员的公务与私事，办理任何事务都要秉公对待，永远保持无恶无好的情感中立态度；保障每个行政相对人在法律、法规、规章面前获得形式上平等的地位。总之，精确性、效率、清晰性、持续性、统一性、可预测性、减少摩擦、降低物力和人力消耗等等，在整个现代行政法中都成为普遍合理的标准，行政法中的一系列制度和原则就是这些形式标准的体现，比如行政听证制度、行政公开制度等等。在行政法的这种形式理性化过程中，行政程序这一制度出现了。[34]一方面，行政程序基于一种程式化的制度安排，既可以减少因为行政人员的自由裁量而带来的行政上的不确定性，增大行政的可预测性，又可以实现行政权运行的有序化和平稳化，从而减少摩擦，提高效率。另一方面，从行政权与行政法之间的形式关系来看，在近代行政法时期，行政权的运行几乎难越法律之雷池半步，行政机构和行政人员的数量也十分有限，法律很容易从实体上对行政权加以规制，但随着历史社会条件的转变，行政权的地位已非昔日可比，法律不得不赋予行政权以优越的地位，出现了广泛的授权立法、自行强制执行等现象，从而法律只能从实体上对行政权进行概括的规制，而对于行政行为的事后的司法审查相对于高速运转的行政权来说又显得滞后，这就需要另外一种形式的法律规制。在进入垄断资本主义之后，社会生活的复杂程度和抽象程度远较往日为高，行政权的运行过程也复杂化，行政行为必须经过一定时段、运用一定技术方能完成，这就为法律在事前对行政权进行规制提供了可能的途径。于是，行政法上的行政程序就应运而生了。现代行政法通过行政程序对行政行为进行事前的规制，从而达到对行政权运行的有效控制。