二、以科学发展观定位《环保法》的功能

　　科学发展观是关于国家发展的总体看法和根本观点，提供了新世纪新阶段我国要发展、为什么发展和怎样发展的理论基础，规定了全面建设小康社会的发展道路、发展模式和发展战略。科学发展观又是重要的政治哲学思想，它总结了20多年我国改革开放建设的成功经验，吸取了世界上其他国家在发展进程中的经验教训，揭示了当代中国经济社会发展的客观规律。科学发展观根据马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义和原理，指明了观察问题、发现问题和解决问题的方法论，要求我们必须坚持一切从实际出发，想问题、办事情都要符合中国现阶段国情，环境保护工作尤其要立足我国人口众多、资源相对不足、生态环境承载能力弱的基本国情和面临的生态环境恶化的现状，这是关系环境立法生命力的根本大计。在环境立法中，要着力解决经济发展与生态破坏、资源短缺的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的、特别是那些危害群众健康的突出问题;必须坚持进取精神与求实态度相结合，既要有责任感和紧迫感，又要看到解决问题是一个动态的进程，实现人与自然和谐发展，是一个长期的历史任务，不可能一蹴而就，要从现阶段的基本国情和生态形势出发提出目标、任务、对策和措施。

　　总之，科学发展观的方法论集中到一点，就是历史地、全面地、发展地看问题，一切按照事物发展的客观规律办事。这也是确定《环保法》功能地位的根本原则。

　　基于我国的基本国情，环境保护在我国将是一个长期的发展过程和庞大的社会系统工程，需要完备的法律体系保障环境保护立法的统筹发展，对不同的规范性文件赋予不同的功能。在创建环境保护法律体系之初，就把《环保法》设计为环境保护的基本法。国务院有关部门负责人在关于1979年《环保法(试行)》草案的说明中指出：“环境保护法是一个基本法，主要是规定国家环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”[5]1989年《环保法》颁布后，其被称为是一部“新的极为重要的环境保护基本法”[6]，《环境科学大辞典》也将其界定为“中国现行的环境保护基本法”。

　　回顾我国环境立法的历程，在《环保法(试行)》颁布后，1982年制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)，该法制定的依据即是《环保法(试行)》这一“基本法”。国务院在关于《海环法》草案的说明中指出：“海洋矿产资源、海洋生物、水产资源等，都是海洋环境保护的重要内容，考虑到这些内容将包括在正草拟的矿产资源法和渔业法等法规中，因此，本法未包括矿产资源和水产资源本体的保护，只把水产资源生长的环境作为保护对象，以避免重复。”[7]这一说明从另一侧面阐述了环境保护立法要统筹发展，正确处理基本法与单行法、环境法与资源法的关系。按照这一精神，1984年、1987年先后颁布了水和大气的污染防治法;1984年、1985年、1986年、1988年分别颁布了森林、草原、渔业、矿产资源、土地管理、水和野生动物等资源法;1989年全国人大通过了《环境保护法》，对1979年《环保法(试行)》进行了重大发展与完善;而后，又颁布了固体废物、环境噪声、水土保持等环境和资源法。目前，在我国，环境保护法已成为一个新兴的独立法律部门，形成了以宪法为根据，《环保法》为核心，单行环境保护法律为主题，环境保护行政法规、地方性法规、规章、标准及相关法律、法规中适用于环境保护的规定为补充，并与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相协调的法律体系。不论理论上或实践上都公认，在这个体系中，《环保法》“除宪法之外占有核心的最高的地位”，因为“它是一个国家在环境保护方面的基本法”[8] .