（二）“公共利益”之特质——不确定性

那么，究竟能否确定公共利益呢？作为一个在法学、政治学、经济学以及社会学等领域中被广泛使用的术语，“公共利益”迄今仍尚未有一个明确的、权威的定义。德国行政法学家毛雷尔就认为，“‘公共利益’并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生。”[4]由于公共利益“既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此必须以一个变迁中之社会（eine wandelnde Gesellschaft）中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。”[5]

世界各国关于土地征收的公共利益目的之立法现状也可以证明这一判断。在立法模式上各国采取了列举式和概括式两类不同的做法。前者主要是在与土地征用有关的法律中，用列举法详尽地列出可以启动土地征收权的公共（公益）事业，如日本、印度、韩国、波兰等。后者则在与土地征用有关的法律中，仅规定“只有出于公共利益方可动用土地征用权”，对究竟哪些属于公共利益却并未加以明确界定，如美国、澳大利亚、加拿大等。[6]排除立法模式的差异，多数国家规定的主要“公共利益”通常包括交通建设、公共建筑、军用目的、土地改革、公共辅助设施、公园、花园、体育设施和墓地的建设等领域。[7]但各国的规定也表现出很大的差异性，反映了各国经济社会发展水平、土地资源禀赋及其潜力、国体政体、法律制度等方面的不同特征。[8]在一些处于经济转轨时期的国家，有关规定就相当含糊，政府的任意行政权很大。例如，俄罗斯规定，为“国家或市政的需要”可允许征用土地，但其范围并没有在民法、土地法或后来的立法里确定，这就可能使国家征地范围放得过宽而达到别的目的。[9]又如，新加坡之所以在其1985年修订的《土地征用法》中规定了十分宽泛的土地征用范围，把住宅、商业和工业区工地都纳入了征地范围，其重要原因就在于新加坡土地的高度匮乏。[10]此外，在一些正在推进土地改革的欠发达国家，土地改革也是征收权行使的主要公共目的。例如2000年津巴布韦《宪法》第十六修正案和《土地征收法》就规定土地改革计划中，政府可以依法对白人土地进行无偿征收以安置无地黑人。[11]即使在发达国家，对“公共利益”的界定仍然是在不断的变化之中。就在2005年6月23日，美国联邦最高法院对众所瞩目的“凯洛诉新伦敦市案（KELO et al. v. CITY OF NEW LONDON et al.）”作出裁决，以五票赞成四票反对的比例，维持了康涅狄格州最高法院对新伦敦市征地计划的判决，确认新伦敦市为该市经济增长而实施的征收符合美国宪法第五修正案所规定的“公共目的”。史蒂文斯法官在意见书中写道：