在我国土地征收的现行制度框架和实践中，政府并不仅仅是“公共利益”的决策者，也是征地收益分配的参与者。国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》显示，土地收益已经成为地方“第二财政”，最高已占到当地财政收入的60％，80％的土地违法主体是地方政府。[18]“经营土地”收入或土地增值收益成为地方政府滥用征地权的最大动力。地方政府及政府官员有着十分明显的非公共利益牟利动机。2004年江苏“铁本案” 就是典型例证。
可见，在经济发展和城市化高速扩张时期，土地的农业产值远远低于城市建设和工业产值，只要有可能，土地将优先用于工业和城市建设；由于城市功能升级和城市形象更新，城市土地正处在一个不断升值的过程中，城市土地的再开发同样不可避免。政府和政府官员对此有着自身的利益驱动，而且并不总是与公共利益保持一致。

（二）从以政府为中心转向公民参与的公共决策

国家可以借助警察、军队和暴力（以及其他手段）而具有一种特殊的能力使人们服从其统治。本质上，政治社群更依赖权威或严厉的强制程序，通常包括使用暴力甚至恐怖来对付民众。而民主宪政主义则倡导，政府的合法性包括行政权行使的合法性应建立在被统治者同意的基础之上。[19]正是这种合法性促使人们自动服从或遵守行政的命令或决定。现代公共管理理论认为，作为公共政策的制定者，公共管理者对于公民偏好与利益的认定和选择，远比他们对技术标准的界定和提供要重要得多。[20]而要了解公民的偏好与利益，就必须重视公民参与。公共决策实践也可说明，“除非公民参与的要求得到政策制定者的充分重视，否则，如果大多数公众对公共过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，那么，政府的决策制定会被证明是毫无意义的。”[21]通过赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，公共参与促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排，提高了公民对公共管理和政府决策的理解和认知程度，保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民。

或许有人会辩驳，公民参与将使政策制定过程产生不必要的复杂化，会降低公共决策的效率。的确有这种可能。但是学者进一步的研究表明，界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。政策可接受性期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越大。[22]而且通过对参与决策的人进行合理的限制，也可以提高决策的效率。土地征收作为一种对土地权利人意思自治的强制，无疑就是一个接受性要求很高的公共问题。这就要求被征收土地的土地权利人对基于公共利益需要的征地决策有很高的认同，否则，抗争的行为就会不可避免地出现。而对于政府来说，在大多数情况下，也正是因为公民的接受是决策成功实施的先决条件，才促使政府在公共决策时扩大公民的参与，从而实现了公共决策从以政府为中心到公民参与的转变。