“实际上，当19世纪中叶许多州法院赞同将‘为公共使用（use by the public）’当作‘公共用途（public use）’的恰当定义时，那种狭隘的定义渐渐随着时间的流逝过时了。不仅仅因为管理当局难以界定‘为公共使用’，而且多变并不断演进的社会需求也使其界定变得不切实际。因此，在19世纪末法院在适用第五修正案时，采用了‘公共目的（public use）’这个对公共用途的更加广泛而且自然的解释。……总而言之，法学理论已经认识到社会需求在国内的因地而异，就象其作为环境变迁的回应因时而异一样。……一百多年来，公共目的理论很明智地避开了刚性规则（rigid formulas）和干涉审查（intrusive scrutiny），有利于给予立法机关广泛的自由度以判断何种公共需要（pubic needs）能证明征收权行使的正当性。”[12]
可见，“公共利益”的实质性内容中与社会变革与发展紧密相关，其“最特别之处，在于其概念内容的不确定性”。[13]。不同国家、不同地区、不同历史发展阶段，公共利益的范围是各不相同的，并不存在放之四海皆准的统一标准。笔者认为，虽然“公共利益”的具体内容有所差异，但也绝对不是毫无意义的。公共利益的内容的不确定性恰好说明了相关决策机制研究的重要性。

二、重构公共利益决策机制的现实约束

“每一项法律或公共政策，无论执行者是民主形成的多数派、少数寡头，或者是仁慈的独裁者，注定要对一部分人造成损害。”[14]“假使我们期望所有同胞都生活在一种完美和谐的状态是不合常理的期望，我们就应当设法建立一套满足某些合理性标准的制定规则和法律程序。”[15]而要建立和完善公共利益决策机制，就必须分析和正确认识当下社会现实的约束。

（一）非公共利益驱动下的政府及公共行政官员

“征收作为具有财产价值的法律地位剥夺是一种典型的行政职能，立法机关——从分权原则和法治国家原则角度来看——必须保留给行政机关。”[16]那么，政府作为一个政治组织、一个公共决策机构，又能否始终确保公共决策符合公共利益之要求呢？答案是否定的。
根据公共选择理论，组成政府机构的公共行政官员也是有理性的“经济人”，以追求自利为目的，他们像企业家在经济市场上追求最大利润一样，在政治市场上追求自己的最大政治利益，而并不管这些利益是否符合公共利益。而相关的公共行政理论研究也表明，公共行政官员，尤其是处于较高层次、职责复杂且更多地由政治因素影响的工作岗位的官员，作为一个群体不能反映出国家整体人口的代表性，而且由于专业分工还会导致对公共利益产生狭隘的理解，因此，公共行政官员也容易误会和曲解公共利益。[17]