（二）建立健全与公共利益征地有关的听证、复议和复审程序，保障参与权

就我国现行征地程序的现状来看，听证程序只适用于征地补偿阶段，而对有关征地的公共决策本身是否符合公共利益，就没有引入听证程序来保障被征地农民或集体的参与权。同样，现行的征地程序并没有规定对政府征地这一具体行政行为的行政复议或者司法复审程序。如此一来，就使征地这一公共决策变成了政府行政官员的决策，成为政府单方面强加给被征地农民的决策；征地决定公告也因此实际上变成了一种要求农民在一定时间范围内做好征地准备的最后通牒。
而世界上其他一些国家却允许被征用土地权利人质疑所谓的“公共利益”，并在土地征收法律制度中设定了异议程序、听证程序、行政复议程序、行政诉讼程序等。例如，根据加拿大《征收法》规定，任何反对征收与意向征地通知相关的土地利益的人可以在通知发布之后30天内向部长以书面形式提出异议，说明姓名和住址，指出异议的性质，异议所针对的土地以及其关于意向征收的利益的性质。在上述期限届满后，针对提出的异议，部长应立即起动公开听证程序。[30]又如法国，行政法院可以审查土地征收的目的是否符合公共利益的需要。依照法国的立法规定，公用征收的申请单位、被征收不动产的所有者和利害关系人，以及与公用征收由直接利益关系的人，因对公用目的发生争议，不服批准决定的，可以在批准决定公布后两个月内，向行政法院提起越权之诉，请求撤销该决定。[31]再如澳大利亚《1989年土地征收法》允许对征收前公告提出复议（reconsideration）和复审（review）。复议申请由受征收前公告影响的人（A person affected by a pre acquisition declaration） 向部长提出。不服复议决定，还可以向行政上诉法庭提出复审申请。行政上诉法庭在复审时，也主要考虑征地的公共目的、计划用途与公共目的联系的程度、征地对地区所在环境的影响等公益因素，然后向部长提出维持、撤销或者修改征收前公告的书面建议。[32]

“裁决——作为行政行为——可以被法院审查和撤销。”[33]笔者认为，虽然我国现行法律制度采取的是与西方国家三权分立不同的宪政架构，但国外宪政理论中权力的分权与制衡理论中的合理成分仍然有着十分重要的借鉴意义。征地行为的性质属于侵害行政，即行政机关侵入公民权利领域并限制其自由和财产，或者给公民施加义务或者负担，或言之，以负担的方式侵害公民权利。[34]如前所述，当政府这个担负公共职能的“公共决策”部门也有自身的利益诉求之后，寄望政府在征地过程中为始终如一地做出完全符合“公共利益”要求的行政决定是不现实的。只有把征地听证程序向前延伸到征地公告前的阶段；同时允许对征收决定进行行政复议和提起行政诉讼，才能保障被征收土地的农民和集体参与决策的权利，才能确保土地权利人拥有对抗随意性行政决定或非法行政决定的重要权利，才能真正建立起民主正义的公共利益决策机制。