2、变革体制，允许并扩大司法机关介入

　　发达国家，特别是大陆法系国家行政处罚制度历史变迁的经验表明，只有允许并扩大司法机关的介入，才能使行政处罚制度走出困境。为此，可以考虑对我国由行政机关独揽处罚权的体制予以适当的变革，在限制行政处罚权以及部分重要行政处罚权由法院实施方面做一些文章。首先，可以通过限定行政处罚权范围，扩大对行政权的司法介入。众所周知，长期以来，我国行政处罚存在着“滥”和“软”两大问题，行政处罚体制缺乏制衡无疑是重要根源之一。英美法系国家对行政权至今仍然保留着高度的警惕性，而大陆法系国家的行政色彩素来浓厚。二战结束前普遍存在的滥用行政处罚的现象，促使大陆法系国家在战后重新审视其行政处罚制度，虽然没有取消行政机关的处罚权，但纷纷采取了比战前更为严格的限制和约束措施。其中，日本走得最远，战后日本的行政处罚制度与战前截然不同，而与英美法系的处罚制度无异。德国的秩序罚限定只有罚款一种形式，而且罚款数额除非法律另有规定，否则不得超过1000马克。以上事实说明，在现代民主法治国家，行政机关有权行使的处罚权必须限定在较小的范围内，否则，即与法治原则相悖。我国虽然国家性质与西方国家不同，但西方国家对于行政处罚权的认识反映了社会在控制、约束行政权的长期斗争中所取得的共同成果，完全可以为我国所借鉴。而且为进一步扩大改革开放，我国也必须在行政处罚问题上与国际上通行的观念和制度接轨。 其次，可以通过加大刑罚的打击力度，抑制屡禁不止的行政违法行为。《中华人民共和国税收征收管理法》第40条规定：“因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，除由税务机关追缴其偷税款外，依照关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定第一条的规定处罚”。目前在我国城市管理领域，故意违法、多次违法以及拒绝查处、暴力抗法等违法情形常有发生，行政机关对此束手无策。如深圳市1999年发生暴力抗法事件56起，2000年73起，2001年128起。暴力抗法规模也不断扩大，从个别法违法者的辱骂、阻挠发展到几十人甚至上百人的暴力抗法。 这正是行政处罚“软”的重要表现。而税法将给予两次以上行政处罚仍然从事违法行为规定为犯罪，进而以刑罚进行制裁的做法，对我们无疑是一个很好的启示。

　　3、调整机构，协调和解决行政权限冲突

　　对同级政府各职能部门发生权限冲突如何解决，《组织法》未作规定。实践中通常由主管部门开“协调会”、“碰头会”。这只能就事论事，无法从根本上解决矛盾，有时仅仅是暂时掩盖了矛盾。笔者认为，对权限冲突的协调应通过法制途径解决。首先，可以借地方机构改革的契机，从整体上重新确定政府各职能部门的职责，并根据职责决定相应的行政机构设置。在地方政府机构改革中，中央对各级地方人民政府的职能提出了原则要求，地方政府可以从本地实情出发，因地、因事制宜设立机构。中央不强求上、下机构对口。地方设置哪些部门，设立多少，由各地根据改革的原则和本地实际情况自行确定，报上一级政府批准。不搞一刀切，一个模式，也不搞左右看齐，不设置不必要和可设可不设的机构。职能部门应当根据精干原则尽可能综合一些，分工不宜过细，以减少矛盾和扯皮。其次，可以设立专门的执法权限冲突协调机构，负责部署拟由多个职能部门统一作出的行政执法行为，代表本级人民政府协调各职能部门间在管理中的权限冲突。目前对各职能部门之间的权限冲突的协调一般由政府办公室、秘书处负责，但由于其有职无权，协调工作难以有效进行，也缺乏权威性。笔者认为，应规定由一个权威能性的专门机构负责协调本级政府各职能部门间的权限冲突。这个机构在我国现行体制下，由政府法制工作机构承担是最为适宜的。