3、相对集中行政处罚权与城市管理综合执法、综合行政执法关系辨析

　　（1）相对集中行政处罚权与城市管理综合执法。由于法律并未对相对集中行政处罚权的涵义及其法律特征作具体的界定，学术界和执法界存在一些模糊的认识，往往将相对集中行政处罚权与城市管理综合执法等同起来。笔者认为，城市管理综合执法与相对集中行政处罚权是两个互相联系又有各自特定涵义的法律概念。

　　所谓城市管理综合执法，按照目前通行的理解，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题，在城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的试点。其集中的行政处罚权仅限于市容、环保、规划、市政、园林、工商、公用事业等领域。而相对集中行政处罚权则是针对整个行政处罚领域而言的一个总的概念。二者具有内在的、本质的区别与联系。

　　①从逻辑关系上说，二者为整体与部分、包容与被包容的关系。相对集中行政处罚权是行政执法体制改革总的原则和方向，其实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理综合执法则是在城市管理领域进行的集中执法，是相对集中行政处罚权制度的重要内容，也是其得以实现的重要步骤。

　　②从实施步骤上说，城市管理综合执法是实施相对集中行政处罚权的突破口和切入点。实施相对集中行政处罚权制度，关键是要解决老百姓普遍反映的重复处罚、执法扰民、管理不到位的问题。而城市管理领域执法主体多，涉及范围广，法律关系最为复杂，存在问题也最多——职能交叉、相互扯皮，管理责任难以落实；重复执法，多头处罚，行政相对人的合法权益难以保护；条块分割，政令不畅，执法效率难以提高。这些问题严重影响了政府形象。城市管理领域的问题不解决，相对集中行政处罚权工作就难以取得突破性进展。国务院批准各试点城市首先在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，旨在把城市管理综合执法作为相对集中行政处罚权工作的切入点和突破口。

　　③从价值取向上说，城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的经验源泉。实施城市管理综合执法，可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行积累经验。城市管理领域涉及的法律关系虽然复杂，但其管理事项相对简单，便于集中，易于操作。首先选择在城市管理领域实施综合执法，可探明路子、取得经验、避免失误，从而更好地推进相对集中行政处罚权工作在其他领域的开展。