行政负有积极、主动塑造社会的义务，必须保证行政的统一性和连续性，并根据社会现实的变化及时地以新的合法行政代替以前的合法行政。如果承认合法的行政先例具有永远的拘束力，那么行政的积极、主动塑造社会的功能也无法得到发挥，造成行政的懒惰。所以，“对于合法的行政实务，承认其永久的拘束性，同样是存在问题的。”[44]自我拘束不得导致呆板的约束，因为这样一来同样违背裁量的初衷。必须为有别于通常决定的以个别情况为着眼点的判断留出余地。[45]对于合法的行政实务是否应该承认行政自我拘束性的问题，也应该进行如前所述的利益衡量，交由行政机关作出灵活的判断。[46]

　　(三)行政主体对事件享有决定余地

　　行政主体享有决定余地，包括行政裁量权、不确定法律概念之判断余地、自由行政等范围。[47]所谓决定余地一般可以这样理解，立法者为了能够一般、抽象地制定规范，经常运用不确定的法律概念来作界定，因此常会有案件事实是否符合法律上的构成要件由行政机关执法时裁量决定。行政本身享有着大量的裁量权，对事实的认定、事实认定的构成要件之适用(要件的认定)、程序的选择、行为的选择、时间的选择等过程均有裁量余地。[48]决定余地的实质在于明确行政权与司法权的边界问题，当然这是通过立法者制定的法律所具体规定的，也就是说法律对于行政的羁束或者裁量性的不同规定构成了行政主体决定余地的存在。只有行政机关有裁量权，或者有指导裁量的行政规则存在，才能适用自我拘束。因为，“在严格受法律拘束的领域，没有必要特地提出行政的自我拘束法理，就可以认为有矛盾的行政决定是违反法律的，因而是可以撤销的。进一步说，从用语的意思来看，行政的自我拘束，在法律规范上，意味着在一定范围内承认了行政的判断乃至行为余地的情况下，行政自己朝着一定的方向来规范或者限定这种余地。所以，在完全不能承认这种余地的严格受法律羁束的行政领中，行政的自我拘束是不可能的。”[49]

　　四、行政自我拘束原则的可预期意义

　　首先，行政自我拘束原则的提出，可以为大量存在的行政机关选择性执法以及怠惰执法的问题提供理论上解决的路径。选择性执法的问题虽然形式上构成行政不作为、违法失职等，但法院判断不作为成立的要件比较复杂，而且相对人举证上也会有很大的困难。行政机关只处理一部分违法者，而对某些违法者放任、甚至保护，这也属于行政裁量的滥用的范围。确立行政机关自我拘束的法理，可以避免出现裁量滥用、恶性执法的难题，从行政机关的执法心理上看，遵循“自我束缚”的行政惯例比来自立法机关、法院的强加的规则更为积极。另一方面，也促使行政执法人员积极行政，纠正实际生活中存在的大量的违法实务。

　　其次，从法律传统上看，我国与大陆法系国家相同，都比较强调行政机关的自主性和对法院的优越性，而且我国的行政诉讼确立的是合法性的审查原则和合理性审查的例外(滥用职权和行政处罚显失更正的情形)。法院要想强行介入对行政裁量的审查，难度较大。利用此原则可以在司法的有限性与行政的主动性之间保持适当的平衡。一方面，行政自我拘束原则客观上承认行政机关的特定内部规则具有外部效力，从法的执行的角度看，能够很好的为行政机关作出个案裁量提供形成空间。从司法审查的角度看，该原则恰恰也为法院介入行政裁量空间提供了一个正当化的理由，因为行政机关遵循的是自己创造的“先例”，而不是法院强加给行政机关的。该原则还为法院对行政裁量的审查提供了更加具体和可供操作的基准，并且法院利用该原则限缩了行政裁量的空间，使行政机关“作茧自缚”。

　　最后，行政自我拘束原则可以在司法审查之前就预防行政机关裁量的违法性。毕竟行政裁量的广泛存在，决定了司法审查范围是有限的。“尤其是由于行政裁量形态的不同，决定了司法审查程度(或曰深度、强度)的多样性。在广泛存在行政裁量的现代行政过程中，除了司法审查与其他各种监督机制互为补充，形成对行政权运作的规范和制约作用之外，行政部门的自我拘束(自律)的法理亦是确保依法行政、合理行政所不可或缺的重要因素。”[50]行政机关遵循自我拘束原则，意味着严格按照事前的裁量规则来进行个案裁量，“优点在于可避免不必要的裁量，缩小行政机关选择余地，允许行政机关以此规则为指导处理同类的案件，保证行政机关执法的相对一致性和裁量结果的统一性;也可以使行政机关面对压力和情面，以简单的‘我想帮你，但我要受此规则限制’这一简单应答做挡箭牌。”[51]实际上，其作用在于“替行政机关规定一个行为的准则，公务员在作决定时有所依据，避免前后决定不一致的矛盾，避免专横的决定，同时也避免机械的决定。”[52]裁量主要服务于个案的正义的实现，在遵循这一原则同时，应该允许行政方面在具体实务中可以用新的裁量基准来替换从前的裁量基准，以展开新的行政实务。行政执法人员必须要保留根据具体情况选择是否适用事前的行政先例的权力，当然在做出新的裁量规则的时候必须要详细说明不遵守原先标准的理由。

　　综合本文，行政自我拘束原则来自平等原则的深层次要求。而承认了行政先例是用于未来个案的效力，自然的可以提高行政效率，并且使行政裁量尽可能的合乎平等原则的要求。可以说，行政自我拘束原则很好的弥补了禁止恣意原则过于抽象和操作上的难点，拓展了平等原则保护私人权利的空间。行政机关的这种“自我节制”也为私人免受行政机关的不合理差别对待提供了牢固的屏障。而且，更深远的影响还在于严格遵循此原则，行政机关在没有特别的情形下或者不存在“合理性差别”的情况之下，就有义务创造“要件上的平等”，并且可以产生相对人的主观公法权利，包括防御性的请求权和给付性的请求权。(来源：北大法律信息网)

　　「注释」

　　[1] 张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第59页。

　　[2] 罗豪才教授将行政法基本原则首次概括为合法性原则和合理性原则，可以参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版。

　　[3] 比较有代表性的论述有孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东大学出版社1999年版，第179页。姬亚平：《行政合法性、行政合理性原则质疑》，载《行政法学研究》1998年第3期。薛刚凌：《行政法基本原则研究》，《行政法学研究》1999年第1期。黄贤宏、吴建依：《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1999年第6期。章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期。周佑勇：《行政法基本原则的反思与重构》，载《中国法学》2003年第4期。