建筑业“连环套”欠薪的法律思考

建筑业“连环套”欠薪的法律思考 “连环套”欠薪是指用人单位由于其债权未能得到清偿而导致拖欠其职工工资的现象。这里有两个相互关联的债权债务关系，一个是用人单位作为民事债权人与其他民事主体之间的债权债务关系，另一个是用人单位作为工资债务人与其职工之间的债权债务关系，用人单位的民事债权未得到清偿是其工资不能履行的原因。据全国总工会资料显示，目前我国被拖欠的民工工资估计在1000亿元左右，建筑施工企业拖欠民工工资占其中的70%（新华社2003年11月24日消息）。 一、建筑业“连环套”欠薪产生的原因 建筑业“连环套”欠薪之所以成为顽疾，乃各方面的原因长期综合而成，主要有以下三个环节。 一是工程款拖欠。主要原因：（1）一些地方政府盲目上“政绩工程”、“面子工程”，致使无力支付工程款；（2）房地产开发商在项目资金不足情况下立项动工，导致不能按合同约定支付工程款；（3）许多开发商把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用，不守合同，甚至恶意拖欠。 二是民工工资拖欠。主要原因：（1）层层转包导致欠薪。目前建筑施工企业普遍存在承包转包的情况，在承包转包过程中缺乏规范的管理制度、手续和程序。一项工程几经转包，民工往往成为最终受害者；（2）垫资施工导致欠薪。建筑市场长期供过于求，导致过度竞争甚至恶性竞争。许多开发商为降低成本、转嫁风险，竞相采取要求施工企业垫资施工等手段，导致总包商无力垫资又要求分包商垫资施工的恶性循环，造成民工工资拖欠；（3）恶意欠薪。许多分包商以欠薪作为制约民工的法宝，更有甚者，不与民工签订劳动合同，私吞民工工钱后溜之大吉，使民工陷于缺乏法律证据，讨债无门的绝境。 三是法律救济不力。突出表现在：（1）劳动保障行政执法力度、手段不足，积极性不高，效率低下。劳动保障行政部门没有强制执行权，即使明知经营者要欠薪逃匿，也无能为力。许多地方的劳动保障行政管理部门平时不积极执法或消极不作为，往往是到年关口，才热衷“运动式执法”，在一定程度上助长了工资“每年一结”成为“正常”现象；（2）司法救济程序复杂，执行困难。我国对劳动争议案件实行“先裁后审”程序和由被告所在地法院管辖制度，民工难以承受高昂的诉讼和律师费用，且执行难在我国又是普遍现象。 二、解决建筑业“连环套”欠薪的实体法措施 1．建立工程款支付担保制度 从源头上解决房地产开发商拖欠建筑企业工程款问题，必须约束业主支付行为，建立业主工程款支付担保制度。即政府作为社会公益的代表，强制开发商向政府提交工程款支付保函，而建筑企业是法定的工程款追索权人。这种强制担保安排具有社会公共性，不是一般的民事担保。 政府在该制度中扮演消极角色，不主动干预业主与建筑企业的意思自由，而仅对保函的执行进行监督。凡不能按照合同约定支付工程款的，由担保人代其支付。无法提供担保的房地产开发项目，建设行政主管部门不予颁发施工许可证。凡已完工的项目拖欠工程款，对其新开发项目不予批准，不颁发施工许可证，并建议银行不予贷款。对于违反合同约定拖欠工程款的开发商，在资质年检中降级，并通过媒体向社会公布其降级原因，情节严重的要注销资质证书。 2．建立财政支持和政府监督制度 2003年国务院办公厅《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》（国办发[2003]94号）中要求地方政府解决其投资工程项目拖欠工程款时，对已拖欠的，要求结合自身财力，制定切实可行的还款计划，从本级财政每年安排用于城市建设的资金（包括土地出让收入、城市基础设施配套费、各种政策性收费等）中，划出一定的比例专项用于清偿拖欠工程款；对使用中央预算内投资（包括国债投资）的项目，地方政府已经承诺的配套资金必须尽快落实；凡逾期未能基本解决政府投资工程项目拖欠工程款问题的，除极特殊的项目外，一律不同志批准其新建政府投资工程项目。政府应把好立项关，加强对投资项目的审查，同时完善责任追究制度，加强对责任人员的监督。今后立法中，应当吸收其实施中的经验和教训，就解决和防范政府投资工程欠薪问题制定完善的财政支持和政府监督制度。 3．建立欠薪保障金制度 欠薪保障金制度是指通过立法采用强制与互助原则，向用人单位筹集一定的基金，用于垫付用人单位在破产、依法整顿或经审计资产不足以支付工人工资以及雇主逃匿等特定条件下所拖欠的工资，并向欠薪雇主追偿的制度。目前，深圳已建立了企业欠薪保障金制度。其内容如下：强制企业每年缴纳一次欠薪保障费，保障费不足使用时，由政府财政补贴解决。欠薪保障资金的来源包括欠薪保障金的存款利、投资收益和追偿回的垫付欠薪。享受时间为垫付欠薪申请期前6个月，垫付欠薪的数额以员工实际被拖欠的工资总额为限，但最高不超过上年度职工年平均工资的20%。保障基金由劳动保障行政部门直接管理，部分业务可委托各区劳动保障行政部门管理。由企业欠薪保障基金委员会对企业欠薪保障基金的管理进行指导和监督。基金的管理必须接受审计部门的审计监督。 建筑行业由于其特殊用工特点和运作方式，实行欠薪保障金制度可有所不同，主要表现在全额保障、一事一保及事后退回等制度上。建筑企业在工程开工前，必须按工程合同造价或中标坐一定比例（一般为2%~5%）缴纳欠薪保障金。保障金由建筑企业以其名义存入指定银行，由劳动保障行政、建设行政部门进行监管。保障金专项用于解决建筑企业及各分包商拖欠的该工程的民工工资。在工程施工过程中或结束后发生民工工资纠纷，经劳动保障行政部门核实并经处理后，建筑企业仍不及时支付的，劳动保障行政部门可动用保障金支付拖欠的民工工资。当保障金数额不足支付时，建筑企业必须追加缴纳，使保障金数额不低于初始水平。保障金在工程竣工验收半年后，经劳动保障行政、建设行政部门签署意见后返回建筑企业。 4．建立工资支付连带责任制度 针对建筑行业的分包转包普遍存在的现状，安徽、山西、湖南等省份已建立了总承包人与分包人间的工资支付连带责任制度。总承包人、上层分包人对下层分包人的工资支付向民工承担连带责任。当下层分包人无力支付民工工资时，被欠薪者即可直接向总承包人、上层分包人追索。这既可促使总承包人谨慎选择分包人，上层分包人谨慎选择下层分包人，又可促使分包人注重自己的信用状况、质量状况，形成良性循环。
5．建立恶意欠薪惩治制度 目前，对恶意欠薪的惩治“有规定，无标准”，对被欠薪者的补偿严重不足，建议实行惩罚性赔偿制度，明确规定经济补偿的标准和范围。此外，对恶意欠薪的雇主还要追究其行政责任，甚至刑事责任。（1）行政责任。建议按照《劳动法》第94条规定的方式处以罚款，情节严重的由工商行政部门责令停产停业；（2）刑事责任。建议在《刑法》中增设“拖欠工资罪”，对拖欠工资严重者予以刑事惩罚。这可借鉴香港的立法例。香港《雇用条例》第23条规定，在任何情况下，工资不得迟于工资期届满后7天支付。第63C条规定，雇主如故意及无合理辩解违反上述条款，即属犯罪，可以罚款20万港元及监禁1年。 三、解决建筑业“连环套”欠薪的程序法措施 第一，增强行政执法力度，提高行政执法效率。 其主要措施有：（1）建立欠薪保障执法责任制。就欠薪保障执法，设立具体的考核指标并建立责任追究制；（2）加强劳动保障行政部门的执法能力。首先，各级政府应保证劳动保障行政部门有与其执法职能相适应的人、财、物。其次，建议赋予劳动保障行政部门申请法院对欠薪者的财产实行暂行扣押或财产保全的权力，避免欠薪者转移财产。同时，劳动保障行政部门应当开展经常性执法检查活动，对那些民工集中的行业进行重点监察；（3）实行综合治理。劳动保障行政部门应与建设、工商、公安、司法等部门共同配合，综合治理。建设行政部门严格执行工程款支付担保制度和欠薪保障金制度，对未落实好建设资金的工程项目，不予颁发施工许可证。对恶意欠薪的企业及项目经理降低其资质等级，取消承包资质。工商行政管理部门对工资支付有不良记录的企业，暂缓工商执照年检，对恶意欠薪企业予以公示。公安部门、司法部门对哄骗、欺诈、威胁民工情节恶劣造成严重后果的企业依法予以惩治。 第二，完善权利救济途径，建立民工维权绿色通道。 其主要措施有：（1）赋予工会和法律援助中心为民工追索欠薪免费代理仲裁或诉讼的义务。如其怠于履行职责或有重大过错造成民工损害的，应承担法律责任；（2）民工一律缓交仲裁、诉讼及执行申请费用。如民工胜诉，费用自然由用人单位承担；如民工败诉，则要求其补交费用；（3）免担保的先予执行。《民事诉讼法》规定，对劳动报酬的追索可申请法院先予执行，但申请人必须提供相应的担保。这对民工是一大障碍。所以，应当规定民工为追索工资申请先予执行的，免除其担保义务；（4）举证责任倒置。在工资拖欠案件中，劳动者需要举证证明其已履行劳动义务即可，而对用人单位未付工资的事实，不应当负举证责任。