国家的观念得益于城邦却开始于帝政。“城邦制度既是希腊的传统，又是希腊政治思想不可违背的潮流。”[23]由希腊城邦带来的民主共和制度，在罗马共和国时期清晰再现。然而城邦不是领土国家，顾准在回答城邦能否发展成为帝国这个问题时，指出“希腊史对这个问题的回答不是最后的，最后的答复是罗马史作的-罗马帝国分明是城邦罗马在大征服上建立起来的，不过罗马史也同样另人信服的证明了，城邦制度如果说还有不少长处，那么所有这些长处在它变成帝国的时候，几乎全都转化成反面的东西，成为丑恶不堪的东西。”[24]显然，在顾准眼里，罗马帝国的好坏是以民主化程度的高低为标准的，所以罗马帝国的历史地位与顾的褒贬无关，值得注意的是城邦与帝国的差别。难道城邦给帝国遗留的宪政观念真的就全变成了丑恶不堪？我以为未必。表面看来，帝国时代权力过分的集中于皇帝手中，但这种专权无一日不与共和国留下来的宪政法制观相斗争，最主要的是，城邦的局限性所以会带给古希腊以颓废，就在于它只是“小国寡民”的民主，它确实因此成就了西方宪政的雏形，但一旦随着生活的复杂，分工的出现，城邦的规模变大，这种建立在城邦基础上的国家观念就不敷适用了。

　　由城邦扩为帝国，社会生活的复杂化在帝政时期对法产生一系列有益的影响，如万民法的发达，市民与臣民差别的废除，各种法学派的林立等，还有在国家管理上代理人的出现。“在君主及其权利诞生之时，君主制的地位要求形成一套相关的组织。”“这个组织起源是单一的，因为它以君主的整个权力为中心，这种权力有着各种各样的运用形式，为此，需要设立代表、助手和提供各种服务的人员。所有这些人均从君主那里取得其职能、权限和权力，他们以君主的名义或者受其委托开展活动。”[25]但随着古罗马领土继续扩张，皇权进一步的集中，君主面临着日益增加和复杂化的国家事务。为此，皇权在共和传统的基础上，设立了许多不同的机关，通过这些机关的代理实现对国家的管理。在克劳提乌斯（Claudius）统治时期，君主的个人秘书处如此庞大以至他将其分为四个部门。[26]而元老院也从原来的立法者日益变成君主的咨议机构。因此，君主制的历史进程逐渐改变了那些最初被理解为为君主个人服务的任务与职责，使之成为真正的国家官员的职务。这些国家官员不同于执法官的之处在于，他们的任期是不确定的；他们取得报酬；他们的权限有着特殊的依据，被理解为君主的受托人和代表，共和国时期的官职或者被取消，或者成为旧瓶装新酒。[27]由此，皇权将更多的注意力放在维护政权的稳定，而非政权事务的管理则留给作为代理人的国家机关；居民也不再同于城邦时期，渐渐远离政治，特别是罗马城的居民由于战争带来的物质的丰富，在无奈于政治之后，转而投向私法的世界。[28]就这样，在市民法与万民法逐渐融合的过程中，政治与法律分道扬镳，皇权远离民权，市民社会悄然形成。[29]

　　市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，即不受国家直接干预的领域。[30]市民社会的相对面为政治国家，二者之所以分离，是为了防范不受限制的国家权力对工商业经营和私人领域的侵犯。[31]因此，市民社会与政治国家的关系，就是市民的权利与国家的权力之间的关系，也就是公法与私法领域的界限问题。

　　可见，国家与市民社会的分立实际上就是表现为国家这个社团在公私法上的分野，这得益于罗马帝国对城邦政治的突破，尽管它外形“丑陋不堪”。[32]而且，国家作为一种公法意义上的社团，带给私法意义上的社团以参照，正如盖尤斯的《论行省告示》里讲的：“这些社团后来被允许取得社团或协会的形式，使用自己的名称，象国家一样拥有共同财产，自己的共同金库，共同的代表或代理人，象国家一样通过他们做需要共同去办的事情，起诉或者被诉。”[33]在《罗马法教科书》中，“团体在外界关系中的法律人格只是从帝国时代才发展起来，并逐渐地以国家的人格为模式。”“团体通常有一个以国家为模式的组织。”[34]可见，国家这样一个脱胎于城邦的社团，不仅在公法上著宪立政，而且在私法上继往开来，为私法意义上的社团人格的完善树立典范。