4.必须注重对行政指导行为加以有效监督和提供法律救济。

　　当然，行政指导也是一柄双刃剑。行政指导措施一方面具有特殊功用，另一方面也存在不可忽视的某些固有缺陷，操作中易于产生一定的负面效应。从我国行政指导实务来看，以往存在的共性问题主要是：相关认识滞后，行为不够透明，变相实施强制，责任不甚明确，监督救济乏力，等等。还有一种情况是：在这次非典危机管理过程中，有的行政机关在发布的行政指导性文件中又加入行政指令措施且未作明确区分和说明，这种混合行为致使行政相对人易于误解或难以适从，难免使人产生“以表面的指导形式变相推行指令措施”的印象这样的负面效应。[11]如何克服行政指导行为的固有缺陷和负面效应，建立起有效的监督、责任与救济机制，更有效地维护行政相对人的合法权益和保障行政主体能够依法积极履行职责，将行政指导行为纳入法治化轨道，这是我国行政指导实践与理论发展的一个重大课题。而通过专门立法特别是专门的行政程序立法来规范行政指导行为，加快实现行政指导法治化，就是一个重要思路，也是一个世界性的发展趋势。例如20世纪90年代出台的日本国行政程序法、韩国行政程序法，就已经对行政指导行为作了专门规范。[12]正在制定中的我国统一行政程序法，也将设立专章来规范行政指导行为。

　　可见，无论在常规状态下，还是在出现非典公共危机这样的紧急情况下，各级政府和行政机关及其他行政主体在实施行政管理的过程中，完全可以根据各地、各领域、各时期的现实需要，针对具体情况及时、灵活、适当地采用行政指导措施，与各种行政指令措施相配合，更有效地达到行政管理目标，满足经济与社会生活对于行政管理的特殊需求；当然，同时也要对行政指导行为加以有效的监督制约和提供充分的法律救济。事实上，这也是当今许多国家的普遍做法。对此，行政主体特别是行政公务人员应当予以足够的重视并加以积极和适当地运用，“该出手时就出手”，其成本不高、功效颇多。

　　五、应系统研究和积极解决后非典时期的行政法律问题

　　关于非典，还有许多未知数；非典疫情及其防治措施带来的负面影响，尚未完全显露。防治非典过程中政府采取应对举措取得应急效果的同时，有些措施也带来诸多法律问题特别是行政法律问题，包括涉及公民人身权、财产权的强制措施带来的权益损害求偿问题，在非典防治后期乃至危机结束后很长时期内，将渐次甚至集中凸显出来，如果处理不好，有可能对社会生活和社会管理带来新一波冲击甚至危机。例如，在非典危机期间，各级政府和有关行政机关采取的一些强制隔离、强制火化措施，紧急征用措施，责令企业暂时停产停业，责令文体场所暂时停止活动，暂停某些旅游线路和组团活动，紧急取消人群聚集性活动（如大型婚宴），等等，就直接或间接地影响到行政相对人的权利行使，易于引起认识分歧和利益冲突，造成一种特殊的行政两造（行政主体与行政相对人）之间的紧张关系；在后非典时期，合法权益受到损害的相对人会通过合法渠道主张权利，寻求法律救济；此外，在公共危机期间发生的某些违法问题，当时出于社会稳定的考虑未予处理，在后非典时期也需要酌情处理善后；等等。此类问题，迫切需要加以系统的专门研究，以期深化认识、形成共识，更及时妥善地解决问题，消减行政两造之间的紧张关系，这是我国行政法治（当然不仅限于行政法治领域）正日益凸显的现实课题。这里仅以有关公共卫生应急管理举措的意见分歧和法律纠纷为例略加探讨。

　　1.关于疑似病人隔离治疗的法律依据。

　　这个问题在非典危机期间一直存在争论，给行政机关和防疫医疗机构采取隔离措施造成很大压力，而且在后非典时期已有人提出索赔要求，其理由是采取的隔离措施于法无据。但实际上，从有关法律法规的具体规定看，应当说采取隔离措施是有法律依据的：其一，《传染病防治法实施办法》第48条第2款规定，其他乙类病人及病原携带者的密切接触者，应当接受医学检查和防治措施。[13]从传染病防治法及其实施办法对于几种人员的危险性排序来看，疑似病人排位在密切接触者之前，根据立法精神并由此条规定不难引导出对疑似病人隔离治疗措施的合法性；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第41条规定，对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。可见，出于社会公共利益且具有上述法律依据的强制隔离措施，并不存在普遍的合法性危机。已出现的一些纠纷，多系不了解此点或误解所致，可积极予以说明化解。