三、应将行政应急性原则纳入我国行政法的基本原则体系

　　这里还需要进一步指出，我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。公共危机管理中的经验教训启示我们，应将行政应急原则纳入我国行政法的基本原则体系。

　　1.行政法基本原则和行政应急性原则的含义。

　　行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。

　　行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。

　　行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。

　　行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

　　2.忽略行政应急性原则是公共应急法制建设滞后的重要原因。

　　由上可见，理应由行政应急性原则与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。遗憾的是，近年来我国内地许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则作为行政法的基本原则加以研讨。[⑨]窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。

　　例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于非典危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大社会成本，个中教训非常深刻。

　　再如，在出现非典危机的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施与行政指导措施？由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作的某些被动。

　　又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于非典隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，使用后如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济，此类问题已陆续出现不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于不断出台的政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。