3.在危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求。

　　表面看来，在面临重大突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，其中还包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系。

　　因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照宪政和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，把应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在重大突发事件的政府管理过程中贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施（包括行政指令、行政指导、行政合同等各种措施），同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。

　　四、应重视行政指导措施在公共危机管理中的适当运用

　　在出现非典公共危机这样的非常规状态下，政府机关可否灵活适当地采用行政指导措施，与行政指令措施相配合发挥作用，更有效地应对危机管理的客观需求？这是否违背依法行政的原则？在危机管理实务中如何适用行政指导措施并予以有效监督和救济？这也是需要进一步形成共识的现实问题。这里对此略加分析并提出相应建议。

　　1.非典危机管理中采用了许多行政指导措施并收到了特殊效果。

　　在控制SARS疫情的危机管理工作中，各级政府和行政机关根据实际需要采取了许多具有强制性的行政指令行为，例如卫生部4月30日紧急通知要求凡是收治、隔离、观察以及发现有非典型肺炎病人的场所一律禁止使用中央空调，一些地方政府紧急征用若干宾馆、饭店用于隔离观察非典接触者，一些地方行政执法机构禁止影剧院放映通宵和连场电影乃至暂时停止网吧等文化娱乐场所营业，在车站、港口等处强制检测体温，等等，这些发布行政命令、实施行政强制的紧急措施，显然收到了应对危机的积极效果。而与此同时，各级政府和行政机关还因时（地、事）制宜地采取了比较柔软灵活、不具有强制性的许多行政指导措施。这些表现为指导、劝告、建议、宣传、示范、提醒等形式的应急指导措施中，有的是针对一个区域内不特定多数行政相对人作出的，例如教育部4月28日公布的《对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作的指导建议》，卫生部4月29日公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》，国家质检总局5月15日公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》；有的是针对一个或多个特定行政相对人作出的，如辽宁省卫生厅长和辽阳市一位副市长于今年5月初共同写给辽阳市一位非典患者的建议信（希望他配合政府查找与之密切接触者以便尽快采取隔离救治措施），北京市裕中西里社区民警张岩同志专门到本社区内非典疑似人员王某夫妇家反复劝说他们去医院隔离就诊而后者终于接受劝告等等。[⑩]这些应急性的行政指导措施与行政指令措施配合运用，收到了特殊效果和积极反响。此类行政现象引人注目，促使人们对行政指导措施的适用范围特别是在非典危机管理中的运用问题进行深入思考。

　　2.在危机管理中实施行政指导并不违背现代依法行政的原则。

　　所谓行政指导（administrative guidance），是行政主体为谋求行政相对人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的，而在职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为，它具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，是具有这些特征的行政主体一系列行为方式的统称。行政指导行为同设立行为规范的行政立法行为、具有强制力的行政执法行为、直接产生法律效果的行政契约行为等等，共同构成了行政主体的行为方式体系，相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。