第二，客观地总结改革以来的经验教训，尤其是教训，以为下一步改革提供参考【2】。概括近20年来的教训，我认为主要有如下五点：一是准备不足、论证不足，仓促应战。即我国的社会保障制度改革先是自下而上，政府表现为被动应付，如20世纪80年代各地对传统保障体制的改进都具有临时应变性;进入90年代，在企业保障还未转化成社会统筹、历史欠帐还未找到有效化解方案的条件下，国家就颁布建立社会统筹与个人帐户相结合的新制度，从而是在缺乏政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划的条件下，企图超越市场经济渐进式改革而跳跃式地推进全新的社会保障改革，现阶段出现的空帐、统筹层次难以提升等问题，均与此有直接的关系。一是为国有企业改革配套的指导思想，实际上是没有考虑到社会保障制度自身建设的发展规律，以及国有企业只是整个市场经济改革与整个社会发展中的一个部分：而社会保障制度绝对不可能是为“部分”配套，而是为整个社会经济的发展进步配套。二是统放不分，秩序混乱。在统一方面，中央政府表现为权威不够：在放权方面，地方政府表现为责任不明：中央政府与地方政府的职责划分不明，影响了改革的推进。四是孤军突进。即单纯强调社会保障改革为其他改革配套，而对其他改革为社会保障配套强调不够，如医疗保险改革因医疗卫生体制改革滞后而难以推进，养老保险个人帐户的建立与资本市场的发育不良而存在着贬值风险，等等。五是对国情、民情的调研不够。比如历史欠帐问题、收入分配变化问题、国有单位人员分流问题、农村劳动者非农化问题、地区发展不平衡问题，等等，我们实际上并不十分清楚，这种状态使改革决策缺乏必要的科学依据。因此，目前应当引起高度重视并需要特别强调的是，在整个社会经济改革、发展是走渐进式的道路的客观条件下，社会保障改革也下可能超越其发展，即使时间多花一点，也要扎扎实实、力求稳妥、避免走极端。

　　第三，树立公平优先、兼顾效率、调节收入分配、实现可持续发展的指导思想。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，即是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系(在我国是效率优先、兼顾公平)的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率(这里的效率是指社会保障自身的效率)，实现可持续发展。如果说改革开放初期，是“平均主义”与“大锅饭”盛行，需要矫枉过正，那么，经过近20年来的发展，情况又确实发生了巨大的变化，即收入分配不公己经构成新的社会问题，因此，我们既不能为了公平而放弃效率，也不能对贫富差距扩大化问题视而不见;社会保障改革应当有利于保护低收入阶层的利益，改革的推进不能将职工对改革的热情变成对改革的憎恨。针对目前的现状，我认为提高社会保障对收入分配的调节力度是完全必要的，它很自然地应当包括开辟社会保障新的筹资渠道、尽快推进社会保障制度的广覆盖、适度提高基本养老保险制度中社会统筹中的份额、建立完整的对贫困居民的社会救助政策等。