随着社会主义市场经济的发展，城镇的社会保障制度逐步从过去的“单位保障制”隐退，但是另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城镇整体上讲，城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加强。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元。城市人均413元，农村人均14元，相差将近30倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元，1992年下降到了3500万元，仅占卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱。因此，我们可以看出，在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡收入差距，不利于农村经济的发展和农村社会的稳定。

　　(二)传统的以家庭和土地为中心的农民保障形式受到了前所未有的冲击。城乡分割的二元社会保障，使得农民不得不陷入传统的家庭养老和土地保障的境地。随着社会经济的不断发展，这一传统模式很难与时俱进。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭和养老功能。同时，自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，据1990年的人口普查资料显示，我国农村60岁以上老人 7285万，占农村人口总数的8.2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%—17.7%。届时，中国农村将进入一个老龄化的社会。另一方面，随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模也在不断提高，而迁移者大多数是青壮年，这在一定程度上又加速了农村人口的老龄化，所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题。

　　在农民的社会保障中，土地占有重要的地位。长期以来，农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额比较大的地区。在实行联产承包制以前，农村土地实行集体所有、统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。农村土地的保障功能严重不足。实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，提高了土地的生产力水平和农民的收入，强化了土地的保障功能。近年来，随着农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但是遗憾的是，土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化，其主要原因是：(1)由于近年来，农产品价格的持续下滑，农产品生产成本的不断增大，使得农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方甚至绝对亏本。(2)农村土地的税费负担越来越重，越来越多的农民视土地为包袱，在许多地方，农民抛荒的现象非常普遍，在此背景下，土地的保障功能无从谈起。(3)土地的流转价格越来越低，在许多地方，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获益，反而要倒贴转入户一笔资金，经营土地甚至成为农民的绝对负担。