由于农村居民收入远低于城市居民，加上中国80%的人口是农村居民，因而无论是相对贫困，还是绝对贫困，中国绝大多数贫困人口都居住在农村。农村的贫困问题无论在广度上还是在深度上都远较城市为甚。中国最大的贫困问题在农村，而不是城市。从这个意义上讲，政府更应该建立农村社会保障体制，减少农村贫困，缩小城乡收入分配差距，实现收入分配的公平。

　　三、建立农村社会保障制度的设想

　　(一)坚持城乡一体化的政策导向，改变重城市轻农村的社会保障政策，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面，逐步削减政府在城镇的福利开支，取消或降低城镇居民的福利补贴，如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等。同时，按照权利与义务对等的原则，完善城镇社会保障制度。另一方面，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会保障的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，依此资金作为建立农村保障机制的基金，实行PAT业反哺农业。另一方面，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。

　　(二)稳定农村社会养老保险的基本政策，坚持“国家政策引导，农民自我保障为主，集体补助为辅”的保障原则。我国现时正处于大规模的经济建设阶段，资金短缺是阻碍我国更大发展的一个难题，同时，我国又是一个农业人口占绝对多数的发展中国家，经济基础薄弱，城乡差别巨大，因此不可能像西方发达国家那样，为农民提供全面的、高标准的社会保障待遇，我们认为，我国农村社会保障制度应从农村实际出发。我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。

　　这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。

　　(三)建立多层次的农村社会保障体系。我国农村发展极不平衡，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。我们认为，应建立以我国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。

　　扩大农村社会保障的覆盖面。基本社会保障不分所有制和劳动力从事产业活动的性质，不论是在城镇务工经商还是在乡村集体企业、国有企业、城镇集体企业、私营企业、三资企业从事非农产业活动，还是在本乡、本村从事农业生产活动，均须参加。其资金来源按照部分积累的原则，由国家政策引导、集体补助、个人缴费为主。基本社会保障基金先由县级起步，逐步过渡到省级统筹，待条件成熟后再实行全国统筹，最后实现城乡社会保障一体化的飞跃。