国有商业银行的所有权属于国家，但在实践中，缺乏有效的代表国家行使所有者权利的董事会（或类似机构），没有一个真正对国有资产负责的持股主体，公司治理结构中也没有国家股股东的地位，在这种情况下，很难使商业银行的经营目标符合国家作为所有者的目标。国家有名义上的所有权，但无法实际行使，[10]只能由各级政府，实际上是由各级政府机构、主管部门的政府官员来代表政府行使，对他们没有足够激励，也没有约束。这表现在财政部、人民银行、审计署和金融工委等代表国家行使部分股东权利，但财政部享受收益而没有人事权，金融工委有人事权却无收益，而人民银行则左右商业银行的日常业务。这种多头管理存在多种弊端，首先各部门有多种行政目标，所有者目标并不是他们的主要目标，因此所有者目标和行政目标往往并不一致。如果政府机关将所有者目标作为主要目标，那么他们的行为就会偏离其行政职责，并不能正常行使其政府职能。当所有者目标和行政目标发生冲突时，他们有可能以行政目标代替所有者目标，而使所有者的利益受到损害。具体工作中往往表现为：各部门建立多种监督机构，直接介入国有商业银行人员聘用和贷款方面的微观管理，并实施惩罚性监管。首先，一旦监管和干预过度，产生金融抑制作用，管理当局又不得不放松要求和对银行反复注资，随着银行负债的增加，财政成本日益加重，造成国家不得不承担后果；其次，由于政府机关不是投资的受益人，又不受产权约束，政府机关本身缺乏监督商业银行经理层的激励和主动性。

　　政府不是公有财产的所有者，而是“全民所有”的公有财产（本文指国有企业财产）的“代理人”。对公有财产的处置，应当符合全民的意志。但是，对一项资产的处置，要准确了解全民的意志，对政府官员而言成本太高，对单个国民而言收益太低。所以，在法律的名义或按照法律的规定下，“全民所有”的权利对政府做出了委托。由于信息不对称，在“全民”与“政府”之间，同样会形成类似于“国家”与“企业”之间的“内部人”控制现象，国有似乎就是政府所有。

　　从对国有企业经营管理状况的长期观察中，已经可以得出这样的结论，管理国有企业等公有财产，政府这种“代理人”行动效率是比较低的。一是政府的代理人身份是法律规定的，对代理人的监督不足，代理人的积极性不足；二是支付给政府的代理人费用与委托人收益的关系很难衡量；三是政府这种代理人是“集体”意义上的概念，与具体代理行为无关，会产生责、权、利不明。政府自身也认识到管理公有财产缺乏效率，由于信息不对称，以行政方式管理国有企业委托代理成本太高，政府易陷于两难选择：要么以牺牲效率为代价，加强行政方式的管理；要么效率优先，将管理权向经营者做出委托，内部人控制与外部监管缺乏并存。

　　因此，在这种模式下，国有银行很难摆脱政府部门的干预，再加上作为债权人的国有银行与作为债务人的国有企业之间由于最终都为国家所有，因而无法形成真正的借贷关系，导致了国有商业银行大量不良资产的产生。所以，要解决国有银行目前存在的缺陷和问题，必须从产权改革入手。

　　（三）发达国家及国内股份制商业银行成功经验

　　股份制银行是商业银行中最有代表性的一种。中外股份制银行的经营业绩为国有商业银行的股份制改造提供了良好的借鉴经验。

　　1、现代资本主义发展的成果都与现代公司制度联系在一起

　　股份公司的特点是：企业法人地位、股东有限责任、委托专家经营、法人治理结构等，适合社会化大生产的要求。股份公司已成为国外企业发展的主体。世界上最早的股份公司就包括多家股份制商业银行，如成立于1694年的英格兰银行。