[案例二]村干部决定

　　河北Q 县农户收入的主要来源是栗树。在调整土地时，需要对每棵栗树估计产量，按产量估计和人口在农户中分配承包有树的地块。Q 县在1983年施行家庭联产承包制，1991年进行了重包（调整）。承包合同在村干部和农户之间签定，承包期十年，应当到2000年再进行重包。可是，为了防止短期经营并控制人口，1995年国家出台了新政策，规定土地继续延包三十年不变。根据这项政策，到2000年合同期满的时候，Q 县不应当再进行土地重包调整。但县政府下发了自己的文件，因地至宜给出了弹性政策：要求重分过栗树的村遵守合约，需要调就调，没有重分过的村遵守国家规定，延期三十年，不得再进行大调。而实际上，不同的村采取了各不相同的调整方案：有的没有做任何调整，按照国家规定“继续延包三十年”；有的村进行了“微调”，只在人口变化的农户之间进行了调整（先由他们自己协商调换，协商未成的由村出面进行调换，差额由公共土地或每年补贴50斤栗子解决）；有的村进行了大调，打破队界，在村内重新均摊土地和栗树。[10]

　　这个案例突出显示了基层干部在土地分配上的作用。如果完全按照国家政策办，则不应当有调与不调、微调和大调的区别，如果完全按照农户自己的意见办，则不会出现大规模的意见（上面三个村都出现了程度不同的意见，其中一个村70%的人对调整结果不满意，另一个村几乎100%的农户有意见）。这里，基层干部的作用在于决定-（选择）用什么方案调整土地分配，例如是微调、大调还是不调，以及微调后用什么方法补偿不均，这些决定还包括利用公共土地补偿差异。而国家政策、甚至县政府文件并不能“统一”这些决定。根据一位村干部的认识，这样的决定地位来自于他们处置集体资产的“发包方”身份：“承包地我们村委是发包方，到时间就应该能收回来，我们有权这样做。”[11]

　　[案例三]集体意愿

　　因为市镇建设，浙江某县和镇联合征用Y 村土地约269亩。按市政府规定，每亩田补偿农户6万元现金，同时从其他地方调拨返还25％的土地，作为Y 村村民宅基地和村集体的建设用地。据此计算，应当返还Y 村69亩地，这些地如果分给200多户人家，每家可以得到一间房大小的宅基地。由于返还地的位置靠近市政规划的新城，有很大的商业利用价值，Y 村许多村民指望以后炒这块地皮发财（有人算了帐，每家光转手卖地就能从中获利10万以上，更不用说建房以后再卖或者出租了）。但当时的村干部没有把返还土地分到村民手中，而是和县城建指挥部做了一笔交易：在这片土地上建房由村委会支配，建房指挥部负责办建设手续，并可以租用一幢建筑开茶馆；河东11亩土地送给镇政府，让县领导干部作为宅基地。

　　1998年，按照这个方案开始动工建房时，村民一百多人聚集在河东建房的工地上，阻止工程队建房。在对峙中，城建指挥部承认他们占了村民的地，但说这是村委会主任同意的，而且有新的地皮调换。但村民经调查发现，计划用来调换的土地已经卖给开发商，98年签的协议，一共是6亩。开发商答应为村委会干部代办一座6层建筑的土地使用权手续，村委会可以建房出租。村民认为，这样实际上等于征地后返还的利益都由村干部支配，村民不能分享。为了要回土地，村民不断向上级反映，2000年县政府返还了部分土地，但部分村民继续到省土地检察局，要求返还另一部分土地。有700多村民联名的举报材料上交到了中纪委。在信访材料中，村民反复强调，村干部所为违反了村庄的集体利益。[12]在村民的集体努力下，相关方面承诺正在研究还地方案，一定返还村民土地。

　　这个案例与案例二的不同之处在于，村干部对土地的处置被集体意愿否定。农民采取集体行动阻止了村干部决定、以及他们和它方签署的土地使用合约。这意味着，虽然没有任何正式程序，但没有多数村成员的默许，干部的处置方案不能轻易实现。对于我们关心的土地规则来说，这里有重要意义的事实是，当多数农户不接受时，他们可以经由集体行动进行干预，并在相当程度上改变原先确定的规则。