基层干部具有集体土地所有权代理人的身份，他们代表“集体”（所有者）管理土地、并对土地收益进行分配。但不同的干部对政策的理解不同，服务的对象不同、代表的人群不同，价值观和利益倾向也不同。他可以贯彻均等共享原则，也可以贯彻稳定不变（有利于投资者）的原则，甚至可以遵循土地资源利用利益最大化原则。他们支持什么原则取决于具体的目的，不一定是唯上级政策是从，也不一定是唯农民意愿是从。例如河北X 村的干部支持土地调整，原因是希望划出一块土地进行承包收取集体费用，补贴行政开支；这是追求行政费用目的。而Q 县某村干部视调整为必要，原因是担心土地产出（栗树）在农户中的不均分布影响到税赋，不调整提留就收不上来；这是降低税收成本目的。[16]浙江Y 村的土地交易，则充分反应了村干部试图扩大专控资源的意图；这是扩张专门利益目的。而河北乡镇干部支持承包地稳定不变，但原因不是由于它符合国家政策，而是该干部拥护谁出力，谁获益的产权个体化原则：

　　“树是谁的，树下的地也相应归谁管理。如果有人在树下种了小树，哪个人肯把辛辛苦苦种大、且有产量的栗树无偿贡献给集体？在承包期将要结束的时候，把树给砍了，还可以得一块木头。国家规定不准砍伐树木，尤其是果树。但是对这些（承包人自己种的）树你怎么处理？这些树算是谁的？他砍了你又怎么处置他？如果对砍树的罚款，以后还有谁再种树？如果没有人种树，生产队时期种的那些树会越来越少，越来越老，这怎么发展果林业？树间荒闲的土地又怎么处理？”[17]

　　重要的是，这些原则是不同的，干部可以根据需要决定支持某一个原则。在河北Q 县不同村庄实施不同的调地规则原因在此。但干部决定的实施也是有条件的，当村民对某项规则的接受存在严重分歧的时候，他们的集体行动能够影响决策变化。例如，浙江Y 村案例，结果还是要以其它地块补偿村民的要求。再比如，在调地中面对强烈分歧，河北Q 县县政法委干部进村解决调地纠纷，采取了大数同意原则。他总结这次经验时说：

　　“有一个村闹的厉害，什么意见都有，上访的不少。我去背对背谈话，一个一个来。后来给党员村民代表开会，门外冰天雪地，但站满了人，都站在窗边听，会上意见还是统一不了。最后我说，如果意见不能统一，一家一个代表，谁能主事谁来，大家投票。结果是85%的人同意不调地，于是我们决定这个村不调了。”[18]

　　对于我们关心的问题来说，所有这些意味着基层干部的决定很关键，但是这些决定被允许跟随客观或主观的原因而变化。值得注意的是，集体意愿在规则选择中强势明显，尤其是在面对分歧、决定难以作出的时候。在造成巨大公共影响后，集体意愿甚至能够改变已经作出的决定，无论是国家政策还是干部决定。集体意愿的压力对当事人约定也可以起到影响作用，村民普遍接受，个人承包合同就可能继续，人们不接受，就可能更改。这表明，在规则的选择过程中，对于国家政策、干部决定、以及个人约定的正当性，仍然存在着被群众再次确认的过程。何种规则最终能够实践，并不完全以执行机构的权威地位、或已有的规定为据，而是以人们的大致默许为根据。这种默许不一定通过听取意见程序获得，在多数情况下，集体的反应是被动消极的，有时又是主动积极的，这些反应作为是否默许的信号，影响着即定规则继续实行、中断或放弃。这个时候，人数力量成为规则选择的决定要素。下面的案例相当有代表性：

　　1998年国家下了政策，拍卖荒山。村里就把这一片栗树地及周围的荒山一起拍卖，由出价最高的农户承包，合同期限30年。拍卖的钱给W 队村民分了，一人二十块钱。后来县里强调国家土地不变的政策，不许各村大动土地。这使W 队村民感觉吃了亏，要求收回土地和荒山，自己管理。但承包人认为自己已经买了树苗，平整了荒山，植了新栗树，要求按合同办。如果要归还，村里必须按30年的收入给予补偿。W 队的村民认为承包时自己没有同意（意为没有参与制定合约），所以合同无效，承包人的损失不应由他们负责，如果要补偿，只补偿当初分到的每人20元拍卖款。村里说自己具有处理集体财产的权利，合同应该有效。县乡认为这是村里的事，应该由村里解决。在向上反映和协商无果的情况下，W 队村民集合在一起，强行夺回了荒山和栗树，私下里按人口分了。承包人上告，县里大事化小，息事宁人，承认了这个现实：W 队收回来就收回来了，但规定补偿要提高到每人60元。[19]